Sentenza n. 1956/2026 - Venezia, Sezione 1

Esito

La controversia

La concessionaria ha impugnato il diniego del 18 dicembre 2025 relativo all’istanza del 10 aprile 2024 di revisione del canone per la prosecuzione obbligatoria della concessione dopo la scadenza contrattuale del dicembre 2024, non essendo ancora subentrato il nuovo gestore dell’ATEM. Ha contestato anche gli atti istruttori e il preavviso di rigetto, il diniego di autotutela del 5 febbraio 2026 e la fattura del 12 febbraio 2026, pari a euro 1.181.120,66 per acconto sulle prime due rate del canone 2025. Il primo motivo deduceva violazione del principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e dell’affidamento, nonché carenza di motivazione, contraddittorietà, difetto d’istruttoria, irragionevolezza e travisamento: la prosecuzione oltre l’orizzonte temporale dell’offerta e il differimento del rimborso finale degli impianti avrebbero alterato l’equilibrio, anche in ragione dell’incidenza del canone sui ricavi tariffari, indicata nell’85% per il 2022 e il 2023, nel 92% per il 2024 e stimata nel 94% per il 2025. Il secondo motivo lamentava la violazione dei doveri di rinegoziazione secondo buona fede e leale collaborazione: il Comune non avrebbe reso conoscibili le risultanze delle analisi, quantificato gli effetti economici delle divergenze né individuato una soluzione alternativa. Il terzo motivo denunciava motivazione insufficiente e sproporzione del rigetto integrale, contestando la mancata considerazione del valore degli impianti esistenti al 31 dicembre 2009, della devoluzione gratuita delle estensioni di rete e dei costi del capitale centralizzato; sosteneva inoltre che, scaduta la concessione, non fosse più applicabile il parametro del 138,5% e dovesse valere quello del 96,22%. Il Comune eccepiva difetto di giurisdizione e carenza d’interesse e, nel merito, negava la sussistenza di circostanze straordinarie e di uno squilibrio, attribuendo alla concessionaria l’onere della prova e l’interruzione del confronto.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di difetto di giurisdizione e di carenza d’interesse. La controversia riguarda l’esercizio di un potere tecnico-discrezionale sul riequilibrio della concessione e rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa; l’annullamento del diniego può procurare alla concessionaria l’utilità del riesame. Ha accolto parzialmente il primo motivo: la relazione tecnico-economica e le elaborazioni della società imponevano una verifica concreta dell’equilibrio della singola concessione e dei flussi alla fine della durata contrattuale. La prevedibilità della scadenza, la stabilità dei ricavi e la limitazione dell’attività all’ordinaria amministrazione non bastano, da sole, a dimostrare che l’equilibrio sia rimasto integro. L’incidenza del canone sui ricavi è un indice da valutare insieme a costi, investimenti, ammortamenti e valori residui, ma non prova da sola né la perdita né la misura della revisione; vanno separati gli effetti della prosecuzione dalle perdite dell’ordinaria alea e non può sostituire l’analisi della concessione la solidità patrimoniale del gruppo. La mancata attivazione dei poteri sostitutivi per la gara d’ambito non preclude l’esame dell’istanza né prova l’imputabilità del ritardo al gestore; l’assunzione volontaria del canone rileva nella ricostruzione dell’equilibrio originario, ma non esonera dalla valutazione delle sopravvenienze. Ha accolto parzialmente il secondo motivo: il Comune non ha verificato se, secondo i valori e i costi da esso ritenuti corretti, la prosecuzione conservasse l’equilibrio, né ha chiarito quali dati mancassero o quali conseguenze avessero le divergenze. Il dovere di rinegoziare non obbliga ad accogliere la proposta, ma non è adempiuto dalla sola partecipazione a incontri. Ha accolto parzialmente il terzo motivo per difetto di motivazione e incompleta valutazione economica: il Comune avrebbe dovuto spiegare l’incidenza delle divergenze sullo squilibrio e confrontarsi con le osservazioni e i dati della società. In particolare, doveva esaminare le perizie sugli impianti esistenti al 31 dicembre 2009 e spiegare l’effetto della mancata iscrizione a bilancio sul rimborso; distinguere il rimborso dei cespiti trasferiti al nuovo gestore dalla considerazione, nel riequilibrio, dei costi del capitale centralizzato, attribuendo alla concessione la quota pertinente ed evitando duplicazioni; e verificare se dopo la scadenza fosse ancora applicabile il parametro del 138,5% o quello del 96,22%. Il TAR non ha deciso direttamente le singole poste economiche, perché ciò avrebbe comportato la sostituzione all’amministrazione nell’esercizio di poteri non ancora concretamente esercitati; gli ulteriori profili sulle singole voci sono stati assorbiti e dovranno essere esaminati nel riesame. Ha quindi annullato il diniego nei limiti indicati e ordinato al Comune di riesaminare l’istanza in contraddittorio, secondo correttezza e buona fede. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  Il Comune esercita un potere tecnico-discrezionale nella valutazione dei presupposti e della misura del riequilibrio; non è infatti controversa la mera liquidazione di una prestazione già riconosciuta. Sussiste, pertanto, la giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, come prevista dall’art. 133, comma 1, lett. c), c.p.a.

  La controversia sul diniego di revisione dell’equilibrio economico-finanziario della concessione rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa quando investe la valutazione discrezionale dei presupposti e della misura del riequilibrio, anziché la semplice liquidazione di una prestazione già riconosciuta.

• art. 14, comma 7, d.lgs. 164/2000

  l’art. 14, comma 7, del d.lgs. n. 164 del 2000 impone al gestore uscente di proseguire il servizio, limitatamente all’ordinaria amministrazione, fino alla decorrenza del nuovo affidamento.

  Il gestore uscente è tenuto a proseguire il servizio, entro i limiti dell’ordinaria amministrazione, fino alla decorrenza del nuovo affidamento.

• art. 1, comma 453, l. 232/2016

  L’art. 1, comma 453, della legge n. 232 del 2016 mantiene durante tale fase l’obbligo di pagamento del canone previsto dal contratto.

  Durante la prosecuzione obbligatoria del servizio permane l’obbligo di pagare il canone contrattuale, ferma la necessità di valutare l’eventuale riequilibrio.

• art. 2 Cost.

  Come già affermato da questo Tribunale (sentenza n. 1513 del 2026), il dovere di rinegoziare secondo buona fede trova fondamento nei doveri di solidarietà di cui all’art. 2 Cost. e nei canoni di correttezza e buona fede che governano il rapporto.

  I doveri di solidarietà costituzionale, correttezza e buona fede fondano il dovere delle parti di rinegoziare il rapporto quando la prosecuzione obbligatoria successiva all’orizzonte dell’offerta pone un problema di conservazione dell’equilibrio.

• art. 9 d.lgs. 36/2023

  Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale, codificato dall’art. 9 del d.lgs. n. 36 del 2023, opera anche nella fase di prosecuzione imposta oltre il periodo considerato dall’offerta economica. Il suo rilievo non comporta l’applicazione retroattiva dell’intera disciplina del nuovo codice alla concessione affidata nel 2010.

  Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale rileva anche per la prosecuzione coattiva della concessione oltre l’orizzonte economico dell’offerta, senza determinare l’applicazione retroattiva integrale del nuovo codice a una concessione affidata prima della sua entrata in vigore.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Il Collegio ritiene, infine, di non poter sindacare oltre la condotta amministrativa contestata, poiché, come già evidenziato, il Comune non risulta avere concretamente valutato l’istanza di riequilibrio economico-finanziario, sicché, in considerazione del divieto sancito dall’art. 34, comma 2, c.p.a., pronunciarsi “con riferimento a poteri amministrativi non ancora esercitati”, sostituendosi all’Amministrazione.

  Il giudice non può determinare direttamente le singole componenti del riequilibrio quando l’amministrazione non ha ancora esercitato concretamente il relativo potere valutativo; deve annullare il diniego e lasciare all’ente il riesame.

Massime di principio

• Il principio di conservazione dell’equilibrio contrattuale e il dovere di rinegoziare secondo buona fede rilevano anche quando, scaduta una concessione di distribuzione del gas, il gestore è obbligato a proseguire il servizio oltre l’orizzonte temporale considerato nell’offerta. La rinegoziazione mira a ripristinare l’equilibrio originario, senza alterare la sostanza economica dell’affidamento, trasferire al concedente il rischio operativo assunto o garantire una redditività diversa da quella originaria.
• Il concessionario deve fornire elementi idonei a dimostrare lo squilibrio e la sua riferibilità alla singola concessione. L’amministrazione deve valutarli concretamente, partecipare al contraddittorio, motivare analiticamente le eventuali insufficienze e indicare le integrazioni necessarie; non è tenuta ad accogliere la proposta, ma non adempie al dovere di rinegoziazione limitandosi a svolgere incontri o a constatare il permanere di divergenze.
• La valutazione dello squilibrio nella prosecuzione obbligatoria deve confrontare i flussi economici della gestione con costi, investimenti, ammortamenti e valori residui, distinguendo gli effetti della prosecuzione dalle perdite riconducibili all’ordinaria alea. L’incidenza del canone sui ricavi è un elemento da considerare, ma non dimostra da sola l’esistenza o la misura dello squilibrio; la solidità patrimoniale del gruppo non sostituisce l’analisi della singola concessione.
• Nel valutare il riequilibrio, l’amministrazione deve distinguere la disciplina del rimborso dei beni trasferiti al gestore subentrante dalla verifica dei costi della gestione: l’eventuale esclusione dal rimborso finale dei beni strumentali centralizzati non giustifica l’omessa considerazione dei relativi costi, per la quota imputabile alla concessione e tenendo conto delle componenti tariffarie e del valore residuo, evitando duplicazioni.
• Quando il diniego non contiene una valutazione economica concreta e l’amministrazione non ha ancora esercitato il potere di determinare il riequilibrio, il giudice può annullare l’atto e imporre il riesame secondo i criteri indicati, ma non può sostituirsi all’ente definendo direttamente le singole poste economiche.

Come è indicizzato