Sentenza n. 13669/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

La società ha impugnato la nota con cui il Presidente della Consob ha disposto una verifica ispettiva, il foglio delle richieste documentali, i verbali delle attività ispettive, gli atti presupposti e conseguenti e, in parte, il report finale di una precedente verifica sul sistema di gestione della qualità. Ha dedotto che l’incarico di assurance oggetto dell’ispezione, relativo a una società operante nel settore delle stablecoin, sarebbe estraneo all’ambito della vigilanza Consob, delimitato dall’art. 22 del d.lgs. n. 39/2010 e dall’art. 26 del Regolamento (UE) n. 537/2014. Da ciò deriverebbero incompetenza o carenza assoluta di potere, violazione di legge, violazione dei principi di buon andamento, difetto di presupposti, difetto di istruttoria e motivazione, travisamento, contraddittorietà, illogicità, irragionevolezza e sviamento. Con i primi motivi aggiunti la società ha prospettato la nullità degli atti per difetto assoluto di attribuzione e la loro immediata lesività, sostenendo che l’ispezione le avrebbe imposto obblighi collaborativi e oneri organizzativi. Con i secondi motivi aggiunti ha censurato ulteriori atti presupposti, conseguenti e relativi alla formazione della decisione di avviare l’ispezione, lamentando anche la mancata adozione di una deliberazione della Commissione. È stata inoltre proposta domanda di accesso ex art. 116 c.p.a.; tale domanda è stata in parte definita con precedente ordinanza, che ha dichiarato cessata la materia del contendere per l’avvenuta ostensione e ha respinto l’istanza relativa all’asserito atto deliberativo, dichiarato inesistente dalla Consob.

La decisione

Il TAR ha dichiarato inammissibili il ricorso e i motivi aggiunti per difetto di interesse ai sensi dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a. Gli atti impugnati sono stati qualificati come atti tipicamente istruttori ed endoprocedimentali: l’avvio dell’ispezione, le richieste documentali, i verbali, le proposte delle strutture interne e gli atti presupposti sono strumenti dell’attività di vigilanza e di accertamento eventualmente funzionale a un successivo procedimento sanzionatorio. In linea generale, l’interesse a ricorrere richiede che l’atto sia immediatamente lesivo e che il suo annullamento procuri un’utilità effettiva; gli atti endoprocedimentali non sono autonomamente impugnabili perché la lesione, di regola, si manifesta solo con il provvedimento conclusivo. Le eccezioni riguardano gli atti intermedi vincolati idonei a determinare ineluttabilmente il contenuto finale e gli atti interlocutori o soprassessori che arrestino il procedimento. Nel caso concreto tali eccezioni non ricorrevano: gli atti ispettivi non determinavano il contenuto di un eventuale futuro provvedimento sanzionatorio né arrestavano il procedimento. La società aveva prospettato soltanto il sacrificio di risorse e l’incidenza organizzativa derivanti dagli obblighi di collaborazione, senza indicare elementi oggettivi e normativamente qualificati, come sanzioni specifiche per il mancato adempimento degli obblighi istruttori o un’accessibilità a terzi dei documenti acquisiti. Tali allegazioni integravano al più un interesse di fatto. La dedotta carenza di potere non consentiva di superare il difetto di interesse, poiché la verifica dell’interesse a ricorrere è preliminare e autonoma rispetto all’esame del merito. Quanto al report finale del precedente controllo di qualità, il TAR ha rilevato inoltre che nessuna censura specifica era stata formulata contro il suo contenuto, essendo le doglianze rivolte esclusivamente alla legittimità dell’ispezione successiva; anche per tale ragione la relativa impugnazione era inammissibile. La ricorrente è stata condannata al pagamento di 3.000 euro di spese di lite, oltre accessori se dovuti.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a.

  Consente di dichiarare l’inammissibilità del ricorso per difetto di interesse; la disposizione è stata applicata perché gli atti impugnati non erano immediatamente lesivi.

• art. 22, commi 1 e 2, lett. b), d.lgs. 27 gennaio 2010, n. 39

  eseguire ispezioni e richiedere l’esibizione di documenti e il compimento degli atti ritenuti necessari

  Attribuisce alla Consob poteri ispettivi nell’ambito della vigilanza sull’organizzazione e sull’attività dei revisori legali e delle società di revisione legale incaricate della revisione legale di enti di interesse pubblico o enti sottoposti a regime intermedio; l’ispezione è stata qualificata come strumento istruttorio.

• art. 26, comma 1, d.lgs. 27 gennaio 2010, n. 39

  La Consob quando accerta la violazione delle disposizioni [...] può applicare le seguenti sanzioni

  Individua le sanzioni eventualmente applicabili all’esito dell’attività di accertamento, confermando la natura istruttoria e prodromica dell’ispezione.

• art. 26, commi 8 e 9, Regolamento (UE) n. 537/2014

  Prevede l’adozione del report finale sul controllo di qualità; il TAR ha rilevato che tale documento può eventualmente condurre all’applicazione di sanzioni in caso di mancata, incompleta o tardiva attuazione degli interventi indicati.

• art. 20, comma 17, d.lgs. 27 gennaio 2010, n. 39

  in caso di mancata, incompleta o tardiva effettuazione

  Collega l’eventuale applicazione di sanzioni alla mancata, incompleta o tardiva attuazione degli interventi indicati nel report finale.

• art. 21-septies l. 7 agosto 1990, n. 241

  È stato invocato dalla ricorrente per sostenere la nullità degli atti per difetto assoluto di attribuzione, ma il TAR non ha esaminato nel merito tale censura, ritenendo preliminare e assorbente il difetto di interesse.

• art. 116 c.p.a.

  Ha disciplinato la domanda di accesso proposta nel giudizio; la relativa istanza era stata già definita con ordinanza, in parte per cessazione della materia del contendere e in parte con rigetto.

Massime di principio

• Gli atti di avvio e svolgimento di un’ispezione amministrativa, le richieste documentali, i verbali ispettivi e gli atti interni preparatori sono, di regola, atti istruttori ed endoprocedimentali, autonomamente non impugnabili per difetto di interesse, poiché la lesione immediata si collega normalmente al provvedimento conclusivo del procedimento.
• Un atto endoprocedimentale è immediatamente impugnabile solo quando conformi in maniera determinante e definitiva l’esito del procedimento, come nel caso di un atto intermedio vincolato idoneo a imporre il contenuto della decisione finale, oppure quando determini un arresto procedimentale idoneo a frustrare l’interesse sostanziale del privato.
• Il mero sacrificio di risorse, gli oneri organizzativi e l’incidenza amministrativa derivanti dalla collaborazione a un’ispezione, se non accompagnati da conseguenze oggettive e normativamente qualificate, integrano un interesse di fatto e non fondano l’interesse concreto e attuale all’impugnazione dell’atto istruttorio.
• La deduzione della carenza di potere non esonera il ricorrente dalla dimostrazione dell’interesse a ricorrere: l’accertamento di tale condizione dell’azione è logicamente e processualmente preliminare rispetto all’esame dei vizi di merito o dei vizi radicali dell’atto.
• L’impugnazione di un documento amministrativo presuppone la formulazione di censure specificamente riferite al suo contenuto o alla sua legittimità; la contestazione di altri atti del procedimento non rende ammissibile l’impugnazione di un report rispetto al quale non sia stata dedotta alcuna censura.

Come è indicizzato