Corte di giustizia, Sentenza C-14/18

Impugnazione su convenzione di sovvenzione UE e recupero di costi inammissibili

La Corte di giustizia, Sesta Sezione, decide un’impugnazione proposta da Alfamicro contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il ricorso, fondato sull’articolo 272 TFUE, relativo alla convenzione di sovvenzione n. 238882 per il progetto "Save Energy" finanziato nell’ambito del programma quadro per la competitività e l’innovazione (CIP). La controversia riguarda la natura della lettera della Commissione del 28 ottobre 2014, la nota di addebito allegata e il recupero di somme dopo un audit della Corte dei conti.

Fatti e svolgimento del procedimento

Alfamicro, società portoghese coordinatrice del progetto, aveva concluso con la Commissione una convenzione di sovvenzione che prevedeva il finanziamento fino al 50% dei costi ammissibili. Dopo l’esecuzione del progetto, la Corte dei conti effettuava un audit e concludeva che numerosi costi dichiarati non erano conformi al regime contrattuale e regolamentare applicabile, per un importo rilevante. Sulla base dell’audit, la Commissione inviava prima una lettera di preinformazione, poi la lettera del 28 ottobre 2014 con nota di addebito per EUR 467131, successivamente ridotti per compensazione ad altri importi dovuti alla ricorrente.

Dinanzi al Tribunale, Alfamicro chiedeva di dichiarare invalida la presunta decisione contenuta nella lettera del 28 ottobre 2014 e, in replica, anche di annullare gli atti di compensazione sopravvenuti. La Commissione proponeva altresì domanda riconvenzionale per il rimborso della sovvenzione indebitamente versata. Il Tribunale respingeva il ricorso principale e accoglieva la domanda riconvenzionale.

Questioni sollevate in impugnazione

In sede di impugnazione Alfamicro deduceva quattro motivi principali:

• errata qualificazione della domanda e della natura dell’atto impugnato, con violazione dell’articolo 263 TFUE;
• violazione della convenzione di sovvenzione;
• violazione del principio di proporzionalità;
• violazione del principio di certezza del diritto.

Normativa e clausole contrattuali rilevanti

La Corte richiama, in particolare:

• l’articolo 272 TFUE, relativo alla clausola compromissoria;
• l’articolo 263 TFUE, sui ricorsi di annullamento;
• l’articolo 274 TFUE, sulla competenza dei giudici nazionali in via di principio;
• l’articolo 317 TFUE, sulla buona gestione finanziaria;
• l’articolo 287 TFUE, in tema di audit della Corte dei conti;
• l’articolo 299 TFUE, relativo all’esecuzione forzata delle decisioni dell’Unione;
• l’articolo II.28 delle condizioni generali della convenzione, che consentiva alla Commissione di sottoporre il beneficiario ad audit e di adottare misure conseguenti;
• l’articolo 10 della convenzione, che conteneva la clausola compromissoria a favore del Tribunale e, in appello, della Corte.

Ricevibilità del primo motivo di impugnazione

La Corte respinge l’eccezione di irricevibilità sollevata dalla Commissione. Anche se il ricorso introduttivo era stato formalmente fondato sull’articolo 272 TFUE, dal contenuto degli atti risultava che Alfamicro chiedeva sin dall’inizio di far dichiarare invalida la decisione contenuta nella lettera del 28 ottobre 2014. Il primo motivo di impugnazione, che contesta la qualificazione giuridica della lettera e della nota di addebito, è quindi considerato un ampliamento di una censura già dedotta in primo grado, non un motivo nuovo.

Natura contrattuale della lettera del 28 ottobre 2014 e della nota di addebito

Nel merito, la Corte afferma che un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE è esperibile solo contro provvedimenti che producono effetti giuridici vincolanti al di fuori di una relazione contrattuale, implicando l’esercizio di pubblici poteri. Quando esiste un contratto che lega il ricorrente a un’istituzione dell’Unione, l’azione ex articolo 263 TFUE è possibile solo se l’atto impugnato esce dal quadro contrattuale.

Nel caso di specie, la lettera del 28 ottobre 2014 e la nota di addebito si limitano a formalizzare il credito derivante dalla convenzione di sovvenzione, a fissarne la scadenza e le condizioni di pagamento. Esse non equivalgono a un titolo esecutivo in sé e non esprimono un esercizio di poteri pubblici esterni al contratto. L’audit della Corte dei conti era espressamente previsto dalla convenzione, e i successivi atti di compensazione adottati dalla Commissione sono distinti e non mutano la natura contrattuale del credito originario.

La Corte osserva inoltre che la circostanza che la Commissione abbia poi esteso ad altri contratti gli esiti dell’audit non incide sulla presente controversia, che riguarda solo la convenzione di sovvenzione in esame.

Recupero dei costi inammissibili e principio di proporzionalità

Quanto ai motivi relativi alla violazione della convenzione e del principio di proporzionalità, la Corte ricorda che la Commissione, ai sensi dell’articolo 317 TFUE, deve rispettare il principio della buona gestione finanziaria e tutelare gli interessi finanziari dell’Unione. Le sovvenzioni possono finanziare soltanto spese effettivamente sostenute e debitamente giustificate.

Poiché il Tribunale aveva già accertato, con valutazione di fatto non contestata in impugnazione, che i costi dichiarati erano inammissibili perché non verificabili e inattendibili, la Commissione non aveva altra scelta che recuperare gli importi corrispondenti. La richiesta di rimborso era dunque la misura adeguata e non violava il principio di proporzionalità. La Corte precisa anche che la sovvenzione non è la controprestazione del progetto: il fatto che il progetto sia stato portato a termine non esonera il beneficiario dall’obbligo di giustificare i costi e non impedisce il recupero delle somme non ammissibili.

L’argomento dell’arricchimento senza causa è dichiarato irricevibile perché proposto per la prima volta dinanzi alla Corte.

Principio di certezza del diritto

La Corte respinge anche il quarto motivo. Richiamando il proprio ruolo di giudice del contratto, osserva che il principio di certezza del diritto, pur essendo principio generale del diritto dell’Unione, non opera nel modo invocato da Alfamicro in una controversia puramente contrattuale. Il Tribunale non era chiamato a sindacare la legittimità di un atto amministrativo impugnabile ex articolo 263 TFUE, ma a interpretare e applicare la convenzione di sovvenzione. Pertanto, l’eventuale violazione del principio non incide sugli obblighi contrattuali della Commissione.

Dispositivo

La Corte respinge integralmente l’impugnazione e condanna Alfamicro alle spese, conformemente alla domanda della Commissione.

Principi affermati

La pronuncia ribadisce che:

• gli atti della Commissione che, nell’ambito di una convenzione di sovvenzione, si limitano a far valere un credito contrattuale e a chiedere il rimborso di somme indebitamente versate non sono normalmente impugnabili ex articolo 263 TFUE;
• la presenza di una clausola compromissoria impone di ricondurre la controversia all’articolo 272 TFUE;
• la Commissione deve recuperare i costi non ammissibili per tutelare il bilancio dell’Unione;
• il principio di proporzionalità non impedisce il recupero integrale degli importi non giustificati;
• in una controversia contrattuale, il principio di certezza del diritto non trasforma il giudizio in un controllo di legittimità amministrativa.