Provvedimento AGCM A531 n. 28430 del 27/10/2020

COREPLA – Condotte escludenti nei confronti di CORIPET nel riciclo degli imballaggi in PET

Il provvedimento riguarda l’accertamento di un abuso di posizione dominante commesso da COREPLA nei confronti di CORIPET, nuovo sistema autonomo di compliance agli obblighi di responsabilità estesa del produttore per gli imballaggi primari in PET a uso alimentare. Il procedimento è stato avviato a seguito della segnalazione di CORIPET e si è concluso con l’accertamento dell’infrazione ai sensi dell’articolo 102 TFUE e con l’irrogazione a COREPLA di una sanzione pari a 27.400.477 euro.

Parti e origine del procedimento

COREPLA è il consorzio di filiera della plastica del sistema CONAI, costituito ai sensi dell’articolo 223 del d.lgs. 152/2006. Esso gestisce il recupero e il riciclo degli imballaggi plastici, anche mediante la raccolta differenziata urbana organizzata dai Comuni e dai gestori locali, nonché tramite i centri di selezione privati, denominati CSS.

CORIPET è un consorzio autonomo costituito ai sensi dell’articolo 221, comma 3, lettera a), del d.lgs. 152/2006, per la gestione degli imballaggi in PET alimentare immessi al consumo dai propri consorziati. Il MATTM lo ha riconosciuto provvisoriamente con decreto del 24 aprile 2018, subordinando il riconoscimento definitivo alla verifica dell’effettivo funzionamento del sistema e del raggiungimento degli obiettivi di recupero e riciclo. Il termine provvisorio, originariamente biennale, è stato successivamente prorogato al 30 giugno 2021.

Il riconoscimento provvisorio consentiva ai produttori aderenti a CORIPET di sospendere il versamento del contributo ambientale CONAI, il CAC, e di versare al nuovo sistema il contributo di riciclo CORIPET, il CRC, in attuazione dell’articolo 221, comma 5, del TUA. Dal 1° gennaio 2019 i consorziati CORIPET hanno quindi cessato di finanziare il sistema CONAI/COREPLA per gli imballaggi di propria competenza.

Quadro normativo ed economico

L’articolo 221 del TUA consente ai produttori di adempiere agli obblighi EPR attraverso l’adesione al sistema consortile, la costituzione di un sistema autonomo o, in alternativa, un sistema di restituzione. Il modello legislativo presuppone quindi la possibilità di coesistenza di più sistemi di compliance, ciascuno tenuto a gestire un quantitativo di rifiuti equivalente agli imballaggi immessi al consumo dai propri consorziati.

Per gli imballaggi primari provenienti dalla raccolta differenziata urbana, la coesistenza di più sistemi richiede la ripartizione pro quota dei materiali raccolti e dei relativi costi. I sistemi devono remunerare i Comuni o i gestori locali per i maggiori oneri della raccolta, sostenere i costi di selezione presso i CSS e valorizzare i materiali selezionati mediante vendite o aste.

L’AGCM ha sottolineato che la concorrenza tra sistemi EPR non è incompatibile con il modello della responsabilità condivisa. Essa può consentire una maggiore corrispondenza tra il contributo richiesto ai produttori e il costo effettivo di gestione dei loro imballaggi, incentivando imballaggi più riciclabili e favorendo gli obiettivi ambientali.

Mercato rilevante

Il mercato del prodotto è stato individuato nell’offerta dei servizi di compliance agli obblighi EPR relativi agli imballaggi primari in CPL PET a uso alimentare. Tale segmento è distinto dal più ampio mercato degli imballaggi plastici e dai rifiuti da imballaggi plastici speciali, poiché la raccolta degli imballaggi urbani avviene prevalentemente tramite gestori operanti nell’ambito della raccolta differenziata urbana, mentre i rifiuti speciali sono raccolti presso superfici private in regime non soggetto a privativa.

La delimitazione ristretta al CPL PET alimentare è stata ritenuta giustificata dalla diversa riciclabilità, dalle specifiche quotazioni del materiale e dal perimetro autorizzativo di CORIPET, rivolto a tale tipologia di imballaggi. Il mercato geografico è nazionale, in ragione dell’applicazione uniforme della normativa italiana, dei contributi ambientali nazionali e del criterio territoriale collegato all’immissione al consumo in Italia.

Posizione dominante di COREPLA

COREPLA deteneva una posizione di monopolio di fatto nel mercato rilevante. Per circa vent’anni era stato l’unico operatore attivo nella gestione degli imballaggi primari in plastica, inclusi quelli in PET alimentare.

La sua forza di mercato derivava dalla rete di rapporti contrattuali con ANCI, Comuni e gestori della raccolta differenziata, nonché dai contratti con i CSS. Nel 2018 tali accordi coprivano circa il 95% della popolazione italiana in termini di raccolta differenziata urbana della plastica. Le barriere amministrative e organizzative all’ingresso di nuovi sistemi EPR rafforzavano ulteriormente la posizione di COREPLA.

Condotte contestate e accertate

L’AGCM ha ritenuto che COREPLA abbia posto in essere, dopo il riconoscimento provvisorio di CORIPET, una strategia unitaria di esclusione, articolata nelle seguenti condotte:

• mantenimento delle clausole di esclusiva contenute nell’Allegato Tecnico ANCI/COREPLA e nelle convenzioni con i gestori, che imponevano il conferimento a COREPLA dell’intera raccolta urbana della plastica;
• mantenimento delle clausole di esclusiva nei contratti con i CSS, che impedivano a tali impianti di selezionare o trasferire a terzi i materiali provenienti dalla raccolta urbana senza autorizzazione scritta di COREPLA;
• enforcement delle clausole nei confronti di ANCI, dei Comuni, dei gestori, di CORIPET e dei CSS, mediante la rivendicazione della proprietà e della disponibilità esclusiva dell’intera raccolta;
• rifiuto di riconoscere a CORIPET la disponibilità della quota di rifiuti corrispondente all’immesso al consumo dei propri consorziati;
• prosecuzione della gestione dell’intera raccolta, anche con riferimento ai volumi CORIPET, nonostante dal 1° gennaio 2019 COREPLA non ricevesse più il CAC relativo a tali volumi;
• rifiuto di concludere un accordo ponte proposto da CORIPET nel dicembre 2018, con il quale il nuovo sistema si era offerto di finanziare pro quota la raccolta, la selezione e il ritiro dei materiali nelle more dell’accordo con ANCI;
• messa all’asta, nel febbraio 2019, di volumi di PET riconducibili ai consorziati CORIPET e già oggetto di un’asta indetta da quest’ultimo, con conseguente impossibilità per CORIPET di consegnare i materiali agli aggiudicatari e annullamento dell’asta.

Effetti sulla negoziazione con ANCI e sull’operatività di CORIPET

Secondo l’AGCM, le clausole di esclusiva denominate “tutto o niente” rendevano concretamente impossibile per i gestori convenzionati destinare a CORIPET soltanto la quota di raccolta corrispondente ai suoi consorziati. La sottrazione di una parte dei materiali avrebbe infatti comportato, secondo l’interpretazione fatta valere da COREPLA, la violazione degli accordi esistenti o il recesso integrale dalla convenzione, con l’obbligo per il gestore di farsi carico autonomamente della restante raccolta.

ANCI ha riferito che la mancata disponibilità di COREPLA a rinunciare all’esclusiva aveva reso inutile la negoziazione bilaterale con CORIPET. L’AGCM ha quindi ritenuto che COREPLA avesse creato una situazione circolare: da un lato utilizzava l’assenza dell’accordo ANCI/CORIPET per mantenere le esclusive; dall’altro, proprio il mantenimento e l’enforcement delle esclusive impediva la conclusione dell’accordo con ANCI.

La mancata disponibilità dei volumi impediva a CORIPET di dimostrare il raggiungimento degli obiettivi di riciclo e recupero previsti dal decreto ministeriale, mettendo a rischio il riconoscimento definitivo. Il decorso del periodo di prova aveva quindi un effetto potenzialmente irreversibile sull’accesso al mercato.

Gestione in perdita dei volumi CORIPET

La gestione della filiera plastica era caratterizzata da un deficit di catena: i costi di raccolta, selezione, recupero e smaltimento superavano i ricavi ottenuti dalla vendita dei materiali selezionati. Il contributo ambientale serviva a compensare tale differenziale.

Dopo la sospensione del CAC da parte dei consorziati CORIPET, COREPLA ha continuato a remunerare i gestori e a sostenere i costi di selezione anche per i volumi riconducibili al nuovo consorzio. Le analisi interne di COREPLA quantificavano in circa 26-30 milioni di euro la perdita di introiti derivante dal mancato CAC dei consorziati CORIPET nel 2019.

L’AGCM ha ritenuto che tale comportamento non fosse spiegabile soltanto con l’esigenza di garantire la continuità del servizio. La documentazione interna mostrava infatti che COREPLA era consapevole dell’effetto escludente della condotta e preferiva sostenere la gestione in perdita piuttosto che consentire a CORIPET di versare la propria quota di costi e acquisire i materiali. Il sacrificio economico poteva inoltre essere recuperato tramite il pagamento retroattivo del CAC in caso di mancato riconoscimento definitivo di CORIPET o, in caso contrario, mediante una successiva regolazione economica.

Rifiuto dell’accordo ponte e aste del 2019

Nel dicembre 2018 CORIPET aveva proposto un accordo transitorio con il quale si impegnava a finanziare la gestione dei propri volumi secondo le regole del sistema esistente. COREPLA ha respinto la proposta, sostenendo che essa fosse incompatibile con l’autonomia del nuovo sistema e con il decreto ministeriale.

L’AGCM ha ritenuto tale motivazione pretestuosa, poiché l’accordo avrebbe consentito una soluzione temporanea e finanziariamente neutrale, senza impedire il successivo sviluppo autonomo di CORIPET. La documentazione interna, in particolare, evidenziava la volontà di non accettare la proposta perché ciò avrebbe comportato il riconoscimento della titolarità delle bottiglie a CORIPET e l’avvio del nuovo sistema.

Nel febbraio 2019 CORIPET ha indetto un’asta per circa 5.000 tonnellate di PET, pari alla quota stimata di propria competenza su circa 20.000 tonnellate complessive. COREPLA ha diffidato CORIPET e ha scritto ai CSS intimando loro di non consegnare a terzi materiali ritenuti di proprietà di COREPLA. Successivamente COREPLA ha messo all’asta gli stessi volumi, determinando una doppia aggiudicazione. A causa dell’impossibilità dei CSS di consegnare i materiali agli aggiudicatari di CORIPET, quest’ultimo ha annullato la propria asta.

Qualificazione giuridica ai sensi dell’articolo 102 TFUE

L’AGCM ha qualificato il complesso delle condotte come abuso di posizione dominante di natura escludente ai sensi dell’articolo 102 TFUE. L’analisi è stata condotta alla luce della speciale responsabilità gravante sull’impresa dominante, che non può utilizzare mezzi diversi dalla concorrenza basata sulle prestazioni per ostacolare la conservazione o lo sviluppo della concorrenza.

La condotta non è stata considerata una mera tutela di interessi contrattuali o una lettura in buona fede della disciplina. COREPLA aveva infatti consapevolmente utilizzato contratti conclusi quando era l’unico sistema operativo per impedire l’accesso di un concorrente successivamente autorizzato dal MATTM. L’AGCM ha attribuito rilievo sia all’intento escludente risultante dalla documentazione interna sia all’effetto concreto di mantenere CORIPET fuori dal mercato fino all’intervento cautelare.

L’Autorità ha ritenuto sussistente anche il pregiudizio al commercio tra Stati membri, poiché COREPLA era monopolista su una parte sostanziale del mercato nazionale e la condotta poteva ostacolare l’ingresso di concorrenti attuali o potenziali, inclusi operatori stabiliti in altri Stati membri. Per tale ragione è stato applicato l’articolo 102 TFUE, in conformità al Regolamento CE n. 1/2003.

Misure cautelari, impegni e accordo ANCI/CORIPET

COREPLA aveva presentato impegni ai sensi dell’articolo 14-ter della legge n. 287/1990, ma l’AGCM li ha rigettati il 29 ottobre 2019 ritenendo necessario procedere all’accertamento dell’infrazione, anche in considerazione della rilevante gravità della condotta.

Nella stessa data l’AGCM ha adottato misure cautelari ai sensi dell’articolo 14-bis della legge n. 287/1990, imponendo a COREPLA, tra l’altro:

• la modifica delle clausole contrattuali con ANCI, gestori e CSS incompatibili con la coesistenza di sistemi EPR;
• la collaborazione tecnica per la misurazione e l’attribuzione delle quote di materiale;
• la cessazione delle aste sui volumi riconducibili ai consorzi autonomi;
• la messa a disposizione di CORIPET della quota di PET di propria competenza presso i CSS;
• l’imputazione a CORIPET, ai fini degli obiettivi di riciclo e recupero, delle quantità gestite da COREPLA dal 1° gennaio 2019 che avrebbero dovuto essere attribuite al nuovo sistema.

Le misure sono state eseguite da COREPLA e la loro legittimità cautelare è stata confermata dal TAR Lazio e dal Consiglio di Stato; il TAR ha successivamente respinto nel merito il ricorso contro i provvedimenti cautelari. A seguito dell’intervento cautelare, la negoziazione tra ANCI e CORIPET è ripresa e si è conclusa con l’accordo quadro dell’11 maggio 2020.

Gravità e durata dell’infrazione

L’AGCM ha qualificato la violazione come molto grave, considerando:

• la posizione monopolistica di COREPLA e la sua presenza sul mercato da circa vent’anni;
• l’uso di una rete contrattuale capillare per escludere il nuovo entrante;
• la pluralità e complementarità delle condotte;
• la loro attuazione consapevole e intenzionale;
• l’effetto concreto di mantenere CORIPET fuori dal mercato;
• il pregiudizio alla concorrenza, agli incentivi ambientali e agli obiettivi di riciclo e recupero;
• l’effetto di dissuasione nei confronti di altri potenziali sistemi autonomi.

La durata è stata individuata dal 24 aprile 2018, data del riconoscimento provvisorio di CORIPET, al 31 dicembre 2019. Dal 1° gennaio 2020, in esecuzione delle misure cautelari, COREPLA aveva infatti rimosso le clausole di esclusiva e messo CORIPET nella condizione di ritirare la propria quota di materiali. L’ultima annualità intera di partecipazione all’infrazione è stata quindi il 2019; il coefficiente di durata è stato pari a 1,683333, corrispondente a un anno, otto mesi e sei giorni.

Sanzione e criteri di quantificazione

Ai sensi dell’articolo 15, comma 1, della legge n. 287/1990, l’AGCM ha calcolato la sanzione sulla base del valore delle vendite direttamente o indirettamente interessate dalla violazione. Il fatturato specifico è stato individuato includendo entrambe le componenti economiche del servizio EPR:

• il contributo ambientale CAC versato dai produttori;
• i ricavi derivanti dalla vendita dei rifiuti selezionati.

Il valore delle vendite relativo al 2019 è stato fissato in 162.775.113 euro, considerando il segmento del CPL PET alimentare. A tale valore è stato applicato un coefficiente di gravità del 10% e il coefficiente di durata di 1,683333, determinando un importo base di 27.400.477 euro.

L’importo è risultato inferiore al limite edittale del 10% del fatturato complessivo mondiale di COREPLA, quantificato in 68.069.987 euro. La sanzione finale è stata pertanto fissata in 27.400.477 euro.

Dispositivo

L’AGCM ha accertato che le condotte di COREPLA, consistenti nell’enforcement delle esclusive, nel rifiuto di collaborazione e dell’accordo ponte, nella gestione in perdita dei volumi CORIPET e nelle aste sovrapposte, costituiscono un abuso di posizione dominante in violazione dell’articolo 102 TFUE.

COREPLA è stata diffidata dall’adottare in futuro comportamenti aventi oggetto o effetti analoghi ed è stata condannata al pagamento della sanzione amministrativa di 27.400.477 euro entro novanta giorni dalla notificazione del provvedimento.