Sentenza n. 31/2026 - Catanzaro, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ricorrente ha proposto ricorso ex art. 117 c.p.a. lamentando che l’Azienda sanitaria non aveva riscontrato l’istanza/diffida del 25 giugno 2024, con la quale chiedeva l’avvio dell’istruttoria e la conclusione del procedimento concernente la spettanza della revisione dei prezzi e dell’adeguamento ISTAT, quantificati in euro 401.488,12, per un appalto di servizi di pulizia affidato nel 2006 e successivamente prorogato. La ricorrente richiamava una precedente sentenza del TAR, che aveva dichiarato inammissibile la domanda diretta alla liquidazione della revisione, precisando tuttavia che la clausola di revisione, anche se non espressamente prevista, era applicabile in quanto imperativa e che spettava all’Amministrazione svolgere la necessaria istruttoria. L’Azienda sanitaria eccepiva il giudicato sulla pretesa sostanziale, sostenendo che la precedente sentenza avesse escluso la debenza della revisione; deduceva inoltre che una propria delibera del 2013 avesse già espresso il diniego della revisione e prospettava la prescrizione quinquennale, nonché questioni relative alla qualificazione del rapporto come rinnovo o proroga. La società contestava tali rilievi, sostenendo che la precedente sentenza non aveva negato il diritto alla revisione, che la delibera del 2013 non costituiva un diniego e che la prescrizione era stata interrotta.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha escluso il giudicato, rilevando che la precedente sentenza non aveva deciso sul silenzio né negato la sussistenza dei presupposti della pretesa, ma aveva dichiarato inammissibile la domanda diretta a ottenere immediatamente la liquidazione, rimettendo all’Azienda la valutazione istruttoria. Ha inoltre escluso che la delibera del 2013 costituisse un diniego sostanziale della revisione, poiché essa aveva riconosciuto il pagamento per il servizio ordinario e rinviato a un successivo provvedimento la determinazione dei costi reali di alcuni servizi aggiuntivi, senza pronunciarsi sulla debenza della revisione. La reiterazione della richiesta nel 2024 aveva quindi fatto sorgere l’obbligo dell’Azienda di avviare il procedimento e concluderlo con un provvedimento espresso, senza che ciò implicasse l’obbligo di riconoscere la revisione. Le questioni sulla prescrizione del credito e sulla distinzione tra rinnovo e proroga sono state ritenute estranee al giudizio sul silenzio, potendo essere valutate dall’Amministrazione nel procedimento e, se del caso, contestate mediante impugnazione del provvedimento conclusivo. Il TAR ha dichiarato illegittimo il silenzio e ordinato all’Azienda di avviare l’istruttoria entro trenta giorni dalla comunicazione o notificazione della sentenza e di adottare il provvedimento espresso, positivo o negativo, entro i successivi trenta giorni. Le spese, pari a euro 2.000 oltre oneri di legge e contributo unificato, sono state poste a carico dell’Azienda; il TAR si è riservato la nomina di un commissario ad acta in caso di ulteriore inadempimento.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  in materia di “silenzio” il giudice decide con sentenza in forma semplificata

  Il giudizio sul silenzio consente di accertare l’illegittimità dell’inerzia e di ordinare all’Amministrazione di provvedere entro un termine, senza sostituirsi ad essa nella valutazione sostanziale della pretesa.

• art. 115 d.lgs. n. 163/2006

  la mancata previsione esplicita di tale clausola nel contratto non ne pregiudica in alcun modo l'applicabilità, stante il carattere imperativo della stessa

  La clausola di revisione periodica dei prezzi nei contratti pubblici di servizi e forniture ha carattere imperativo; la sua mancata previsione espressa non impedisce l’applicazione della disciplina, ma la spettanza concreta della revisione deve essere verificata mediante apposita istruttoria.

• art. 2 l. n. 241/1990

  allorché ragioni di giustizia ovvero rapporti esistenti tra Amministrazioni ed amministrati impongano l'adozione di un provvedimento

  L’Amministrazione deve concludere con un provvedimento espresso il procedimento quando una richiesta del privato imponga una valutazione amministrativa, anche se l’esito della valutazione può essere positivo o negativo.

Massime di principio

• La precedente declaratoria di inammissibilità della domanda diretta a ottenere il pagamento di una revisione prezzi non determina giudicato sulla successiva domanda avverso il silenzio quando la precedente decisione non abbia escluso la spettanza sostanziale della revisione, ma abbia rimesso all’Amministrazione la verifica dei relativi presupposti.
• Quando il privato sollecita l’Amministrazione ad attivare l’istruttoria necessaria per verificare la spettanza della revisione dei prezzi prevista dalla legge, l’Amministrazione ha l’obbligo di avviare il procedimento e di concluderlo con un provvedimento espresso, anche eventualmente negativo.
• Nel giudizio avverso il silenzio il giudice accerta l’obbligo di provvedere, ma non decide direttamente sulla debenza della prestazione economica quando questa richieda valutazioni istruttorie e sostanziali riservate all’Amministrazione.
• Le questioni relative alla prescrizione del credito, alla qualificazione del rapporto contrattuale e agli altri presupposti sostanziali della pretesa economica devono essere esaminate nel procedimento amministrativo conseguente all’ordine giudiziale di provvedere e non possono impedire, di per sé, l’accertamento dell’illegittimità del silenzio.
• L’esistenza di un precedente atto amministrativo non esclude necessariamente la configurabilità del silenzio: occorre verificare se l’atto abbia effettivamente definito la specifica pretesa oppure abbia rinviato a successive valutazioni senza pronunciarsi sulla sua spettanza.

Come è indicizzato