Sentenza n. 15675/2026 - Roma, Sezione 4Q

Esito

La controversia

La cooperativa ricorrente, partecipante al V Bando Filiera e non ammessa al finanziamento, aveva chiesto l’accesso alle proposte definitive presentate dai soggetti collocati ai primi 44 posti della graduatoria definitiva, ai relativi atti di approvazione e ai contratti di filiera, per esigenze conoscitive e, in particolare, per difendersi nell’appello pendente davanti al Consiglio di Stato contro la sentenza che aveva respinto le censure relative alla propria valutazione. Il Ministero non aveva risposto entro trenta giorni e poi aveva negato l’accesso, qualificando la richiesta come esplorativa, generica, indeterminata, priva di strumentalità e massiva, nonché idonea a determinare un controllo generalizzato sull’attività amministrativa. La ricorrente ha dedotto violazione degli artt. 22-25 l. 241/1990 e degli artt. 5 e 5-bis d.lgs. 33/2013, difetto di motivazione, erronea valutazione dei presupposti, illogicità e irragionevolezza. Ha sostenuto che la documentazione era puntualmente individuata e necessaria a dimostrare, nel giudizio d’appello, che i soggetti finanziati avevano presentato investimenti in trattori alimentati da combustibili fossili, analoghi a quelli del proprio programma, e che ciò smentiva la tesi ministeriale secondo cui tali investimenti avrebbero impedito la presentazione delle proposte definitive anche sui fondi PNC. La controinteressata La Cesenate si è opposta, sostenendo che l’istanza riguardava documenti della fase successiva alla graduatoria e della stipula contrattuale e che la richiesta era sproporzionata e priva di strumentalità. Il Ministero ha chiesto il rigetto.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso, annullato il silenzio-diniego e il diniego espresso e ordinato al Ministero di ostendere entro trenta giorni la documentazione richiesta. Ha ritenuto che l’istanza dell’8 aprile 2026 fosse distinta dalla precedente richiesta del 2024 e riguardasse documenti formati successivamente. La domanda era specifica e delimitata ai primi 44 classificati, ai relativi atti di approvazione e ai contratti; non era quindi generica né indeterminata. Non era neppure massiva o idonea a paralizzare l’attività amministrativa, anche considerato che in una precedente ostensione il Ministero aveva consegnato in trenta minuti documentazione relativa a quasi 250 proponenti. Quanto all’accesso civico generalizzato, il Collegio ha richiamato la regola di accessibilità, temperata dalle eccezioni tassative e dalla possibilità di respingere richieste manifestamente onerose o sproporzionate, condizioni che nel caso concreto non ricorrevano. Anche sotto il profilo dell’accesso difensivo la richiesta era strumentale: indicava l’appello pendente e il collegamento concreto tra i documenti e la censura relativa alla compatibilità degli investimenti con i fondi PNC. L’amministrazione e il giudice dell’accesso non devono anticipare valutazioni sull’ammissibilità o decisività dei documenti nel giudizio di merito, salvo evidente e assoluta mancanza di collegamento, non ravvisata. L’opposizione della controinteressata non individuava specifiche informazioni segrete né un danno economico concreto e comprovabile. L’ostensione dovrà tuttavia avvenire dopo la corretta instaurazione del contraddittorio con La Cesenate e con bilanciamento, sulla base di esigenze motivate e concrete, di eventuali interessi industriali o commerciali riservati. Spese integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  L’accesso civico generalizzato, previsto dall’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33 del 2013, come modificato dal d.lgs. n. 97 del 2016, si aggiunge all’accesso civico c.d. “semplice” di cui al comma 1 dello stesso articolo, in quanto consente a “chiunque” di accedere a dati e documenti, detenuti dalle pubbliche amministrazioni, anche “ulteriori” (diversamente dall’accesso civico semplice) rispetto a quelli oggetto di pubblicazione obbligatoria, e ciò “allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull'utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”.

  L’accesso civico generalizzato consente a chiunque di accedere anche a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, senza necessità di un interesse specifico o di motivazione.

• art. 5-bis d.lgs. 33/2013

  Sotto quest’ultimo aspetto, va evidenziato che la regola della generale accessibilità è temperata dalle eccezioni tassativamente previste dall’art. 5-bis del d.lgs. 33/2013 (rubricato “Esclusioni e limiti all'accesso civico”), poste a tutela di interessi pubblici e privati che possono subire un pregiudizio dalla diffusione generalizzata di talune informazioni.

  La generale accessibilità è limitabile nei soli casi previsti dalla legge a tutela di interessi pubblici o privati suscettibili di pregiudizio; l’opposizione deve quindi essere collegata a un interesse concreto e specifico.

• art. 24, comma 7, l. 241/1990

  L’accesso documentale c.d. difensivo, disciplinato dall’art. 24, comma 7, della legge n. 241/1990 conosce l’unico limite della strumentalità dell’istanza per la cura e la difesa in giudizio degli interessi giuridicamente rilevanti di colui il quale ha richiesto l’ostensione.

  L’accesso difensivo richiede un collegamento strumentale tra i documenti richiesti e la cura o difesa di una posizione giuridicamente rilevante.

• art. 116 c.p.a.

  la pubblica amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo adìto nel giudizio di accesso ai sensi dell’art. 116 c.p.a. “non devono invece svolgere ex ante alcuna ultronea valutazione sull’ammissibilità, sull’influenza o sulla decisività del documento richiesto nell’eventuale giudizio instaurato, poiché un simile apprezzamento compete, se del caso, solo all’autorità giudiziaria investita della questione e non certo alla pubblica amministrazione detentrice del documento o al giudice amministrativo nel giudizio sull’accesso, salvo il caso di una evidente, assoluta, mancanza di collegamento tra il documento e le esigenze difensive e, quindi, in ipotesi di esercizio pretestuoso o temerario dell’accesso difensivo stesso per la radicale assenza dei presupposti legittimanti previsti dalla l. n. 241 del 1990”.

  Nel giudizio sull’accesso difensivo non spetta all’amministrazione né al giudice anticipare la valutazione di ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nel giudizio di merito; il diniego è possibile quando sia evidente e assoluta l’assenza di collegamento con le esigenze difensive.

Massime di principio

• L’accesso civico generalizzato è riconosciuto a chiunque e riguarda anche dati e documenti detenuti dalla pubblica amministrazione ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria; la sua limitazione è ammessa nei casi previsti dalla legge e, in particolare, per richieste manifestamente onerose o sproporzionate secondo parametri oggettivi.
• Una richiesta non è generica o indeterminata quando individua con chiarezza i documenti richiesti e ne circoscrive il perimetro; non è massiva o sproporzionata se il reperimento è agevolato da tale delimitazione e non risulta un carico di lavoro irragionevole idoneo a interferire con il buon andamento amministrativo.
• L’accesso difensivo richiede un collegamento concreto e motivato tra la documentazione richiesta e la situazione giuridica da tutelare, ma non richiede che l’istante dimostri preventivamente la decisività dei documenti nel giudizio pendente.
• Nel procedimento e nel giudizio sull’accesso difensivo, l’amministrazione e il giudice non possono anticipare valutazioni sull’ammissibilità, influenza o decisività dei documenti nella controversia di merito; possono negare l’ostensione quando manchi in modo evidente e assoluto il collegamento con le esigenze difensive o l’istanza sia pretestuosa o temeraria.
• L’opposizione del controinteressato non giustifica il diniego se non individua specificamente le informazioni riservate e non allega caratteri oggettivi di segretezza e un pregiudizio economico concreto e comprovabile. L’ostensione va comunque preceduta dal contraddittorio e accompagnata dal bilanciamento con eventuali esigenze di riservatezza effettivamente motivate.

Come è indicizzato