Corte di giustizia, Sentenza C-588/24

Proroga del termine istruttorio nei procedimenti AGCM per intese anticoncorrenziali

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale del Consiglio di Stato in una controversia tra Imballaggi Piemontesi Srl e AGCM relativa a sanzioni irrogate per partecipazione a un’intesa anticoncorrenziale. Il tema centrale è la compatibilità con l’articolo 101 TFUE, la Carta e il principio di effettività della possibilità per l’autorità nazionale di differire il termine di chiusura della fase istruttoria.

Fatti e procedimento principale

L’AGCM aveva avviato nel 2017 un procedimento istruttorio per accertare presunte violazioni dell’articolo 101 TFUE nel mercato dei fogli in cartone ondulato e, successivamente, nel mercato degli imballaggi. Nel corso dell’istruttoria il procedimento fu esteso più volte ad altre imprese e ad ulteriori condotte, e il termine di conclusione fu differito due volte: dapprima dal 31 maggio 2018 al 31 dicembre 2018 e poi al 19 luglio 2019.

Il provvedimento finale, adottato il 17 luglio 2019, accertò la partecipazione di Imballaggi Piemontesi all’intesa e irrogò una sanzione di oltre 6,1 milioni di euro. Dopo i giudizi di primo e secondo grado, la società propose ricorso per revocazione dinanzi al Consiglio di Stato, che ha sollevato la questione pregiudiziale.

Normativa rilevante

La Corte richiama:

• l’articolo 101 TFUE;
• gli articoli 41 e 47 della Carta;
• l’articolo 51, paragrafo 1, della Carta, per delimitare l’ambito di applicazione nei confronti degli Stati membri;
• l’articolo 6 CEDU, richiamato dal giudice nazionale ma non decisivo come parametro autonomo di interpretazione;
• la legge n. 287/1990, in particolare gli articoli 1, 12 e 14;
• il d.P.R. n. 217/1998, articolo 6, comma 3, che impone alla comunicazione di avvio di indicare il termine di conclusione del procedimento.

Questione giuridica esaminata dalla Corte

La Corte riformula la questione nel senso di verificare se il diritto dell’Unione osti a una disciplina nazionale che:

• non stabilisce espressamente la natura perentoria del termine fissato dall’AGCM nella comunicazione degli addebiti;
• consente all’autorità di prorogarlo unilateralmente con atti motivati;
• ammette tale proroga quando sopravvengano circostanze che ampliano l’oggetto del procedimento o il numero delle imprese coinvolte.

Ragionamento della Corte

La Corte osserva anzitutto che la Carta è applicabile perché la disciplina nazionale attua il diritto dell’Unione in materia di concorrenza. Ricorda poi che l’articolo 41 della Carta si rivolge formalmente alle istituzioni dell’Unione, ma il principio di buona amministrazione, incluso il rispetto del termine ragionevole, vale anche per gli Stati membri quando attuano il diritto UE.

In assenza di una disciplina specifica dell’Unione sui termini procedurali dei procedimenti antitrust condotti dalle autorità nazionali, spetta agli Stati membri regolare la materia, purché rispettino l’effettività del diritto UE. Le norme nazionali devono quindi bilanciare certezza del diritto, durata ragionevole del procedimento ed esigenza di applicazione effettiva degli articoli 101 e 102 TFUE.

La Corte sottolinea che, nei procedimenti antitrust, le autorità nazionali devono poter assegnare priorità diverse alle procedure pendenti e che i casi di concorrenza richiedono spesso analisi economiche e fattuali complesse. Un divieto assoluto di proroga del termine istruttorio potrebbe impedire accertamenti completi e creare un rischio di impunità per talune infrazioni o per talune imprese coinvolte solo successivamente.

Tuttavia, la proroga non deve tradursi in un superamento del termine ragionevole. Per essere compatibile con il diritto UE, essa deve inoltre:

• essere comunicata tempestivamente e comunque prima della scadenza del termine prorogato;
• indicare un nuovo termine di conclusione;
• essere debitamente motivata dal sopravvenire di circostanze che abbiano reso l’istruttoria più complessa;
• essere soggetta a controllo giurisdizionale, anche per verificare il rispetto del termine ragionevole e dei diritti di difesa.

Quanto ai diritti della difesa, la Corte ribadisce che la violazione del termine ragionevole comporta l’annullamento della decisione solo se ha inciso anche sui diritti di difesa dell’impresa interessata. Nel caso concreto, il giudice del rinvio ha rilevato che Imballaggi Piemontesi non aveva dimostrato un pregiudizio concreto alla propria difesa, mentre la proroga era stata adottata per consentire il contraddittorio in relazione alle nuove circostanze emerse.

Decisione

La Corte conclude che l’articolo 101 TFUE, letto alla luce del principio di buon andamento, dell’articolo 47 della Carta e del principio di effettività, non osta alla normativa nazionale in questione, a condizione che la proroga del termine istruttorio non conduca al superamento del termine ragionevole.

Principio affermato

Nei procedimenti antitrust condotti dalle autorità nazionali garanti della concorrenza, il diritto dell’Unione non impone che il termine di conclusione della fase istruttoria fissato nella comunicazione degli addebiti sia perentorio; esso consente una proroga unilaterale, motivata e controllabile dal giudice, se giustificata da sopravvenienze che ampliano il procedimento, purché restino garantiti il termine ragionevole, la certezza del diritto, i diritti di difesa e l’effettività dell’applicazione degli articoli 101 e 102 TFUE.