Parere n. 1725/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La società ricorrente ha chiesto l’annullamento dell’interdittiva antimafia adottata dal Prefetto il 6 novembre 2024, nonché delle note e degli atti istruttori presupposti. Ha dedotto: 1) la violazione dell’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. 159/2011 e dell’art. 7 della l. 241/1990 per l’omessa comunicazione di avvio e la mancata partecipazione al procedimento; 2) la violazione dell’art. 94-bis del d.lgs. 159/2011 per l’omessa valutazione delle misure di prevenzione collaborativa; 3) la carenza di attualità e concretezza del pericolo, la sproporzione, l’irragionevolezza e il difetto di istruttoria e motivazione; 4) l’errata considerazione dei fatti. In particolare, la ricorrente ha contestato che l’interdittiva fosse fondata sui rapporti societari con imprese interdette e sul vincolo coniugale, ormai venuto meno, tra una socia e un soggetto già amministratore della società e condannato per usura continuata in concorso. Ha inoltre invocato la quota minoritaria della socia e l’oggetto sociale limitato alla gestione di un immobile locato fino al 2030.

Il parere

Il Consiglio di Stato ritiene infondati tutti i motivi e propone il rigetto del ricorso. Il primo motivo è respinto: l’art. 92, comma 2-bis, del d.lgs. 159/2011 consente di omettere la preventiva comunicazione in presenza di particolari esigenze di celerità; l’interdittiva ha motivato tale scelta con l’urgenza di impedire la prosecuzione dell’attività in un settore a elevato rischio di infiltrazione, considerati i collegamenti con ambienti della criminalità organizzata. La motivazione è giudicata sufficiente, adeguata, logica e non irragionevole. Il secondo, terzo e quarto motivo sono esaminati congiuntamente e respinti. La documentazione richiamata nell’interdittiva descrive una pluralità di partecipazioni e collegamenti societari: la socia, titolare del 20% del capitale della ricorrente, partecipava anche a una società destinataria di interdittiva; altre società coinvolte negli intrecci erano a loro volta interdette, e la socia risultava unica socia di un’ulteriore impresa colpita da misura antimafia. Tali elementi, considerati unitariamente, sono ritenuti gravi, precisi e concordanti e idonei a sorreggere una prognosi di contiguità e di possibili interferenze criminali; non si tratta di rapporti meramente occasionali. Il vincolo coniugale non è valorizzato isolatamente, ma in quanto il coniuge era stato amministratore unico della società interessata. Non è decisivo neppure l’oggetto sociale asseritamente limitato, anche alla luce dei collegamenti societari accertati. La legittimità dell’interdittiva va valutata sulla base dei fatti esistenti al momento della sua adozione, secondo il principio tempus regit actum. Non sono quindi idonei a dimostrare un vizio originario la successiva cancellazione dal registro delle imprese di una società, la liquidazione di un’altra, la cessazione del rapporto coniugale, la sopravvenuta estraneità del soggetto dalla compagine sociale, l’istanza di riabilitazione o il consenso della persona offesa. La Sezione conclude che il provvedimento è immune dai vizi dedotti e che il ricorso deve essere respinto.

Osservazioni

Norme richiamate

• artt. 84 e 91 d.lgs. 159/2011

  Con atto prot. 425851 del 6 novembre 2024 il Prefetto della Provincia di -OMISSIS- ha informato che nei confronti della società -OMISSIS- “sussistono tentativi di infiltrazione mafiosa da parte della criminalità organizzata e tendenti a condizionarne le scelte e gli indirizzi, previsti dagli articoli 84 e 91 del Codice Antimafia”.

  Sono richiamati come base normativa dell’informazione antimafia che accerta tentativi di infiltrazione diretti a condizionare le scelte e gli indirizzi dell’impresa.

• art. 92, comma 2-bis, d.lgs. 159/2011

  A tale deroga ha fatto espresso riferimento l’informativa impugnata, motivando l’esclusione dalla partecipazione procedimentale e le relative esigenze di celerità nella “…urgenza di evitare che la società…continui ad operare in un settore ad elevato rischio di infiltrazione, tenuto conto delle cointeressenze delle stessa con ambienti della criminalità organizzata”.

  La preventiva comunicazione e la partecipazione possono essere omesse quando sussistano particolari esigenze di celerità; la deroga deve essere motivata in relazione alle circostanze concrete.

• art. 7 l. 241/1990

  Si tratta di una motivazione che appare sufficiente, adeguata, logica e non irragionevole che giustifica l’esclusione dalla partecipazione procedimentale secondo la norma sopra ricordata, così che il vizio lamentato non sussiste.

  La mancata comunicazione di avvio e la conseguente esclusione della partecipazione non determinano il vizio dedotto quando ricorre la deroga prevista dalla disciplina antimafia ed essa è adeguatamente motivata.

• art. 94-bis d.lgs. 159/2011

  Possono essere esaminati congiuntamente il secondo motivo di censura (con cui è stata lamentata la violazione dell’art. 94 bis del D. Lgs. n. 159/2011 per l’asserita omessa valutazione dell’ammissibilità delle misure di prevenzione collaborativa), nonché il terzo e il quarto motivo (con cui è stata lamentata la violazione del principio di proporzionalità e ragionevolezza dell’azione amministrativa, la violazione del principio di attualità e concretezza del pericolo di infiltrazione mafiosa, eccesso di potere, errata e inadeguata considerazione dei fatti, difetto di istruttoria e di motivazione, illogicità e irragionevolezza dell’azione amministrativa).

  La censura relativa all’omessa valutazione delle misure di prevenzione collaborativa è stata esaminata congiuntamente alle contestazioni sulla prognosi di infiltrazione; il Consiglio di Stato le ha ritenute infondate alla luce degli elementi complessivi posti a fondamento dell’interdittiva.

• art. 84, comma 4, d.lgs. 159/2011

  A differenza della comunicazione, l’informativa antimafia si fonda sui tentativi di infiltrazione, che possono desumersi dagli indici di cui all’art. 84, comma 4, del d. lgs. n. 159/2011; gli elementi posti a base dell’informativa antimafia possono essere anche non penalmente rilevanti o non costituire oggetto di procedimenti o di processi penali o possono anche essere già stati oggetto nel giudizio penale, con esito di proscioglimento o di assoluzione e la relativa valutazione da parte del Predetto risulta sindacabile in sede giurisdizionale solo in caso di manifesta illogicità, irragionevolezza o travisamento di fatti (Cons. Stato, sez. III, 27 giugno 2024, n. 5686).

  L’informazione antimafia può fondarsi su indici sintomatici anche non penalmente rilevanti o non sfociati in condanne; la valutazione prefettizia è sindacabile quando risulti manifestamente illogica, irragionevole o viziata da travisamento.

• art. 89-bis, comma 1, d.lgs. 159/2011

  Resta da precisare, quanto ai rapporti intercorrenti tra comunicazione e informazione antimafia, che la comunicazione antimafia opera nei rapporti tra privati, mentre l’interdittiva antimafia opera nei rapporti tra privati e p.a. e, in seguito all’introduzione dell’art. 89 bis, comma 1, d. lgs. 159/2011, il rapporto tra comunicazioni e informazioni antimafia può essere ricostruito in termini di alternatività e non già di cumulatività.

  Comunicazione e informazione antimafia sono strumenti alternativi, non cumulativi; la comunicazione rileva nei rapporti tra privati, mentre l’informazione interdittiva opera nei rapporti tra privati e pubbliche amministrazioni.

• art. 41 Cost.

  In una prospettiva anticipatoria della difesa della legalità all’autorità amministrativa è pertanto stato demandato il compito di individuare ed espellere dal circuito dell’economia legale i soggetti economici infiltrati dalle associazioni mafiose che, in quanto tali, esercitano o potrebbero esercitare l’iniziativa economica privata, assicurata in modo libero dall’articolo 41 Cost., in contrasto con l’utilità sociale, arrecando danno alla sicurezza, alla libertà e alla dignità umana.

  La libertà di iniziativa economica privata è tutelata entro il limite dell’utilità sociale; la prevenzione antimafia mira a impedire che l’attività economica infiltrata comprometta sicurezza, libertà e dignità.

• art. 85 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia consiste nell’attestazione, a carico di determinati soggetti individuati dall’articolo 85 del D. Lgs. 159/11, della sussistenza (contenuto interdittivo) o meno (contenuto liberatorio) di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 (articolo 84, comma 2).

  L’art. 85 individua i soggetti ai quali si riferisce l’accertamento antimafia concernente le cause di decadenza, sospensione o divieto.

• art. 67 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia consiste nell’attestazione, a carico di determinati soggetti individuati dall’articolo 85 del D. Lgs. 159/11, della sussistenza (contenuto interdittivo) o meno (contenuto liberatorio) di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 (articolo 84, comma 2).

  Le cause di decadenza, sospensione o divieto previste dall’art. 67 costituiscono l’oggetto dell’accertamento vincolato proprio della comunicazione antimafia.

• artt. 87-89 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia consiste nell’attestazione, a carico di determinati soggetti individuati dall’articolo 85 del D. Lgs. 159/11, della sussistenza (contenuto interdittivo) o meno (contenuto liberatorio) di una delle cause di decadenza, di sospensione o di divieto di cui all'articolo 67 (articolo 84, comma 2).

  Le disposizioni richiamate disciplinano la comunicazione antimafia, consistente nell’accertamento della sussistenza o meno delle cause ostative previste dall’art. 67.

• artt. 90-95 d.lgs. 159/2011

  La comunicazione antimafia, poiché cristallizza una situazione di permeabilità mafiosa contenuta in un provvedimento giurisdizionale, costituisce un atto vincolato di accertamento, che non lascia spazio alcuno per valutazioni discrezionali, che caratterizzano invece l’informazione antimafia, che rispetto alla comunicazione presenta un quid pluris, individuabile proprio nell’apprezzamento discrezionale da parte del Prefetto del rischio di permeabilità mafiosa capace di condizionare le scelte e gli indirizzi dell'impresa.

  L’informazione antimafia, diversamente dalla comunicazione, comporta una valutazione prefettizia discrezionale del rischio di permeabilità mafiosa e opera, tra l’altro, nei rapporti tra privati e pubbliche amministrazioni.

• artt. 51, comma 3-bis, c.p.p., 640, comma 2, n. 1, e 640-bis c.p.

  Tali cause sono costituite: dai provvedimenti definitivi di applicazione delle misure di prevenzione personali; dalle condanne con sentenza definitiva o, anche se non definitiva, confermata in appello per taluni reati indicati agli artt. 51, comma 3 bis, c.p.p., 640, c. 2 n. 1, e 640 bis c.p. (così, C.G.A.R.S., 9 settembre 2024, n. 687).

  Le disposizioni sono richiamate per individuare alcune categorie di reati rilevanti nell’accertamento delle cause ostative alla comunicazione antimafia.

Massime di principio

• L’informazione antimafia è una misura cautelare e preventiva fondata su una prognosi di rischio: non richiede la prova di un’infiltrazione già realizzata, ma elementi sintomatici e presuntivi valutati complessivamente e nella loro reciproca connessione.
• Gli elementi posti a fondamento dell’interdittiva antimafia possono non avere rilevanza penale e non devono necessariamente essere stati accertati in un processo; il sindacato giurisdizionale sulla valutazione prefettizia investe la manifesta illogicità, irragionevolezza o il travisamento dei fatti.
• Il mero rapporto di parentela o coniugio con soggetti contigui alla criminalità organizzata non è, da solo, sufficiente a fondare l’interdittiva; può assumere rilievo se inserito in un quadro concreto, quale il coinvolgimento del familiare nella gestione dell’impresa o la presenza di intrecci societari significativi.
• Le esigenze di celerità consentono di derogare alla comunicazione preventiva nel procedimento antimafia, purché l’urgenza sia motivata in modo adeguato rispetto al rischio concreto che l’attività dell’impresa prosegua in un settore esposto a infiltrazioni.
• La legittimità di un’interdittiva va valutata con riferimento ai fatti esistenti al momento della sua adozione; le successive modifiche societarie o personali non determinano, di per sé, l’illegittimità originaria del provvedimento.

Come è indicizzato