Sentenza n. 529/2026 - Cagliari, Sezione 1

Esito

La controversia

La società ricorrente, proprietaria di un’area industriale in Santa Giusta, aveva impugnato il decreto con cui la Commissione Regionale per il Patrimonio Culturale della Sardegna aveva imposto un vincolo indiretto ex art. 45 d.lgs. 42/2004 su alcune particelle prossime al Nuraghe Sant’Elia, già assoggettato a vincolo culturale diretto con decreto del 2017. Il vincolo incideva sull’area nella quale la società intendeva realizzare un impianto fotovoltaico per autoconsumo. La ricorrente deduceva violazione dei principi di proporzionalità, ragionevolezza, congruenza e necessarietà, carenza di istruttoria, eccesso e sviamento di potere e violazione dell’art. 10, comma 1, lett. b), l. 241/1990. In particolare, sosteneva che il bene archeologico fosse privo di effettiva monumentalità, consistendo in pochi massi basaltici scarsamente percepibili; che il vincolo indiretto fosse sproporzionato rispetto alle effettive esigenze di tutela; che l’amministrazione avesse individuato proprio l’area destinata al progetto fotovoltaico, perseguendo così una finalità estranea alla tutela culturale; che il perimetro del vincolo fosse incoerente con la motivazione, poiché più ristretto rispetto al contesto culturale astrattamente rilevante; e che le prescrizioni avessero sostanzialmente il contenuto di un vincolo diretto o fossero dirette a preservare il sottosuolo in vista di future indagini archeologiche.

La decisione

Il TAR ha rigettato il ricorso. Ha richiamato la funzione del vincolo indiretto previsto dall’art. 45 d.lgs. 42/2004, quale strumento di completamento pertinenziale della tutela del bene culturale direttamente vincolato, finalizzato a preservarne integrità, prospettiva, luce, ambiente e decoro. Il potere presenta profili di discrezionalità tecnica e amministrativa e deve essere esercitato secondo proporzionalità, considerando idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto, nonché contemperando tutela, fruizione e valorizzazione del bene e gli eventuali ulteriori interessi coinvolti. Il Collegio ha escluso lo sviamento di potere per il fatto che l’amministrazione avesse considerato il progetto fotovoltaico: la presenza di uno specifico intervento nell’area contigua può essere legittimamente valutata ai fini della tutela indiretta. Ha inoltre ritenuto non contraddittorio che il vincolo fosse limitato alla fascia libera immediatamente prossima al bene, poiché tale delimitazione costituiva applicazione del principio di proporzionalità in senso stretto. Le contestazioni relative alla scarsità dei resti, alla loro limitata visibilità e all’assenza di monumentalità sono state ritenute sostanzialmente rivolte contro il precedente vincolo diretto del 2017, ormai inoppugnabile. L’art. 45 non richiede che il bene culturale abbia carattere monumentale e, una volta divenuto definitivo il vincolo diretto, nel procedimento relativo al vincolo indiretto non possono essere nuovamente rivalutati i fatti posti a fondamento dell’individuazione del bene culturale. Il divieto di realizzare impianti da fonti rinnovabili nell’area contigua è stato ritenuto proporzionato, poiché l’occupazione dello spazio con un impianto industriale avrebbe compromesso la fruizione, la valorizzazione e la percezione del bene, già ridotta. Le spese sono state integralmente compensate per la peculiarità della controversia.

Norme richiamate

• art. 45 d.lgs. 42/2004

  “il Ministero ha facoltà di prescrivere le distanze, le misure e le altre norme dirette ad evitare che sia messa in pericolo l'integrità dei beni culturali immobili, ne sia danneggiata la prospettiva o la luce o ne siano alterate le condizioni di ambiente e di decoro”

  La norma attribuisce all’amministrazione il potere di imporre prescrizioni di tutela indiretta, strumentali e accessorie rispetto alla tutela del bene culturale direttamente vincolato, lasciando aperta la tipologia delle misure adottabili purché funzionali alla protezione dell’integrità, della prospettiva, della luce, dell’ambiente e del decoro.

• art. 1, comma 2, d.lgs. 42/2004

  “la tutela e la valorizzazione del patrimonio culturale concorrono a preservare la memoria della comunità nazionale e del suo territorio e a promuovere lo sviluppo della cultura”

  L’esercizio del potere di tutela indiretta deve contemperare le esigenze di cura e integrità del bene con la sua fruizione e valorizzazione dinamica.

• art. 10, comma 1, lett. b), l. 241/1990

  La violazione dedotta dalla ricorrente non è stata ritenuta fondata; il giudice ha comunque rigettato complessivamente le censure relative al procedimento e alle osservazioni presentate.

Massime di principio

• Il vincolo indiretto ex art. 45 d.lgs. 42/2004 è uno strumento accessorio e strumentale rispetto al vincolo culturale diretto, volto a garantire una fascia di rispetto funzionale alla tutela dell’integrità, della prospettiva, della luce, dell’ambiente e del decoro del bene culturale.
• L’esercizio del potere di tutela indiretta presenta discrezionalità tecnica e amministrativa e deve rispettare il principio di proporzionalità nelle sue componenti di idoneità, necessarietà e proporzionalità in senso stretto, evitando che le prescrizioni impongano al proprietario un sacrificio eccessivo rispetto all’obiettivo di tutela.
• Nell’imporre un vincolo indiretto l’amministrazione può considerare anche interventi concreti progettati nell’area, compresa la realizzazione di un impianto fotovoltaico, senza che tale considerazione integri di per sé sviamento di potere, purché la misura resti funzionale alla tutela del bene culturale.
• Una volta divenuto inoppugnabile il vincolo culturale diretto, nel procedimento relativo al vincolo indiretto non possono essere nuovamente contestati o rivalutati i fatti posti a fondamento dell’individuazione e della qualificazione culturale del bene; l’art. 45 non richiede comunque che il bene abbia carattere monumentale.
• La limitazione del vincolo indiretto alla fascia immediatamente contigua al bene culturale può costituire applicazione del principio di proporzionalità in senso stretto, quando l’area residua sia ritenuta necessaria per preservare la percezione, la fruizione e il contesto del bene.

Come è indicizzato