Sentenza n. 81/2026 - Ancona, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la nuova deliberazione adottata dal Comune in dichiarata esecuzione della sentenza del Consiglio di Stato n. 6750/2020, sostenendo che l'Amministrazione avesse eluso o violato il giudicato, limitandosi a riprodurre il contenuto della precedente deliberazione già annullata. Ha dedotto la violazione dell'obbligo conformativo, l'erronea rappresentazione dello sviluppo demografico della zona Nord-Est, il difetto di motivazione sulle ragioni di pubblico interesse, l'irragionevolezza e la sproporzionalità della scelta, nonché la violazione dell'art. 3 l. 241/1990, degli artt. 1, comma 4, e 2 l. 475/1968 e dell'art. 97 Cost. Ha inoltre denunciato difetto di istruttoria, difetto di motivazione e sviamento, rilevando che il Comune non avrebbe comparato adeguatamente la situazione demografica e ambientale attuale con quella esistente al momento della precedente pianificazione, avrebbe valorizzato soltanto la maggiore funzionalità dei nuovi locali della farmacia controinteressata e avrebbe omesso di considerare che la ricorrente si era già trasferita in altra sede.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo infondati unitariamente tutti i motivi. Ha chiarito che la portata dell'effetto conformativo deve essere ricostruita considerando i motivi accolti, il dispositivo e la motivazione della sentenza, nonché il petitum e la causa petendi. Poiché il precedente annullamento era stato pronunciato per difetto di istruttoria e di motivazione, il giudicato aveva prodotto principalmente un effetto vincolante strumentale: il Comune era tenuto a rinnovare l'istruttoria e a motivare specificamente sui profili indicati dal Consiglio di Stato, ma conservava un ampio spazio di discrezionalità e poteva anche adottare un provvedimento di contenuto identico, purché adeguatamente motivato e istruito. Il Collegio ha ritenuto rispettato tale vincolo. La deliberazione n. 122/2021 si fondava infatti su una nuova e approfondita istruttoria, comprendente dati demografici, sviluppo urbanistico ed edilizio, ubicazione e accessibilità delle sedi, viabilità, distribuzione della popolazione e disponibilità di locali idonei. Il Comune aveva motivato che lo spostamento del baricentro demografico verso la zona Nord-Est, la maggiore accessibilità della nuova sede, l'equa distribuzione degli abitanti tra i comparti, le limitazioni di accesso al centro storico e la possibilità di erogare servizi aggiuntivi in locali più adeguati giustificavano la conferma della modifica territoriale. Il TAR ha inoltre rilevato che la ricorrente non aveva adeguatamente confutato i dati dell'Amministrazione né dimostrato che il trasferimento peggiorasse il servizio per l'utenza. Non ricorrevano quindi né violazione o elusione del giudicato, né nullità dell'atto, né i dedotti vizi di motivazione, istruttoria o sviamento. Le spese sono state compensate in ragione della peculiarità e complessità della vicenda.

Norme richiamate

• art. 106 c.p.a.

  Richiamato in relazione al precedente ricorso per revocazione proposto contro la sentenza del Consiglio di Stato, poi respinto.

• art. 3 l. 241/1990

  Impone la motivazione del provvedimento; nel caso concreto il nuovo atto è stato ritenuto adeguatamente motivato sui profili indicati dal precedente giudicato.

• art. 1 l. 475/1968

  Disciplina la localizzazione e il trasferimento delle sedi farmaceutiche, incluso il limite della permanenza nel comparto territoriale e la necessità di perseguire le esigenze degli abitanti della zona di competenza.

• art. 2 l. 475/1968

  Subordina la revisione della programmazione territoriale delle farmacie alla verifica dei presupposti normativi, tra cui la variazione numerica o la diversa distribuzione della popolazione sul territorio comunale.

• art. 97 Cost.

  Richiamato dalla ricorrente in relazione ai principi di buon andamento e imparzialità, senza che il TAR ne abbia ravvisato la violazione.

• l.r. Marche n. 4/2015

  Richiamata quale normativa regionale in materia di servizi farmaceutici.

• deliberazione Giunta regionale Marche n. 458 del 15 aprile 2019

  Utilizzata dal Comune come elemento di riferimento per i criteri di distribuzione territoriale delle farmacie, tra cui equa distribuzione, sviluppo urbanistico e demografico, accessibilità, criteri demografico, topografico, urbanistico e di decentramento.

Massime di principio

• Quando l'annullamento giurisdizionale di un provvedimento amministrativo dipende da difetto di motivazione o di istruttoria, il giudicato produce normalmente un effetto conformativo strumentale: l'Amministrazione deve eliminare i vizi accertati e svolgere gli approfondimenti indicati dal giudice, ma conserva il potere discrezionale di rinnovare la valutazione e può adottare anche un atto di contenuto identico, purché sorretto da istruttoria adeguata e da motivazione effettiva.
• La violazione o elusione del giudicato ricorre, in caso di riedizione del potere dopo un annullamento per vizi istruttori o motivazionali, solo quando l'attività amministrativa successiva sia caratterizzata da uno sviamento manifesto e sia diretta ad aggirare prescrizioni puntuali stabilite dalla sentenza; una nuova illegittimità autonoma dell'atto rieditato non equivale di per sé a violazione del giudicato.
• La portata dell'effetto conformativo del giudicato amministrativo deve essere ricostruita mediante la lettura congiunta del dispositivo e della motivazione della sentenza, correlata ai motivi accolti, al petitum e alla causa petendi, nonché al tipo di vizio riscontrato.
• La revisione della programmazione territoriale delle farmacie richiede un'istruttoria concreta sulla distribuzione e sull'evoluzione della popolazione, sull'assetto urbanistico e ambientale, sull'accessibilità del servizio e sulle esigenze dell'utenza; la decisione non può fondarsi soltanto sull'interesse del titolare al trasferimento in locali più funzionali.
• Nell'esercizio della discrezionalità relativa alla distribuzione territoriale delle farmacie, l'Amministrazione può considerare, oltre alla consistenza e distribuzione della popolazione, anche lo sviluppo urbanistico, la viabilità, l'accessibilità, le limitazioni del centro storico e la disponibilità di locali idonei all'erogazione di servizi aggiuntivi, purché tali elementi siano adeguatamente istruiti e motivati.
• Quando l'Amministrazione produce dati e documenti a sostegno della scelta discrezionale, la parte che ne contesta l'attendibilità o la correttezza deve fornire una specifica e documentata confutazione; mere asserzioni contrarie non sono sufficienti a dimostrare il difetto di istruttoria o l'irragionevolezza dell'atto.

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