Ordinanza del 20/03/2019 n. 60 - Corte Costituzionale

Trattamento economico dei giudici tributari e indipendenza dell’organo giudicante

La Corte costituzionale, con ordinanza decisa il 20 febbraio 2019 e depositata il 20 marzo 2019, ha dichiarato manifestamente inammissibili le questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 1, 2 e 3, del D.Lgs. 31 dicembre 1992, n. 545, relativo all’ordinamento degli organi speciali di giurisdizione tributaria e all’organizzazione degli uffici di collaborazione.

La disposizione disciplina la determinazione, la liquidazione e il pagamento dei compensi spettanti ai componenti delle commissioni tributarie. La Commissione tributaria provinciale di Novara aveva sostenuto che tale disciplina non garantisse l’apparenza di indipendenza del giudice tributario e violasse gli artt. 101, 111 e 117, primo comma, della Costituzione, quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, CEDU.

Giudizio principale e ordinanza di rimessione

La questione era stata sollevata nel procedimento promosso da un contribuente contro l’Agenzia delle entrate – Direzione provinciale di Novara. Il giudizio riguardava l’impugnazione del silenzio-rifiuto formatosi su un’istanza di rimborso dell’IVA pagata negli anni 2015 e 2016 sulle accise applicate alla fornitura domestica di energia elettrica.

Secondo il giudice rimettente, la disciplina dei compensi avrebbe potuto incidere sull’indipendenza del giudice tributario sotto due distinti profili:

• la determinazione del compenso sarebbe attribuita al Ministro delle finanze;
• la liquidazione sarebbe effettuata dalla direzione regionale delle entrate competente per territorio;
• il pagamento sarebbe eseguito dal dirigente responsabile della segreteria della commissione tributaria;
• l’inadeguatezza dei compensi potrebbe compromettere, verso l’esterno, l’immagine di indipendenza e imparzialità dei giudici tributari.

La Commissione tributaria aveva richiamato l’art. 6, paragrafo 1, CEDU e la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, in particolare la sentenza 27 novembre 2008, Miroshnik contro Ucraina, secondo cui l’indipendenza del giudice potrebbe risultare compromessa qualora elementi essenziali per il mantenimento di un tenore di vita decoroso dipendessero da scelte dell’autorità governativa.

Parametri costituzionali e convenzionali invocati

La questione era stata proposta in riferimento:

• all’art. 101 Cost., relativo all’indipendenza del giudice e alla soggezione del giudice soltanto alla legge;
• all’art. 111 Cost., in materia di giusto processo;
• all’art. 117, primo comma, Cost., in relazione all’obbligo di rispetto degli obblighi internazionali;
• all’art. 6, paragrafo 1, CEDU, concernente il diritto a un processo equo davanti a un tribunale indipendente e imparziale.

Il giudice rimettente aveva sostenuto che il parametro convenzionale fosse direttamente applicabile, poiché la controversia riguardava tributi armonizzati. Aveva inoltre escluso la possibilità di un’interpretazione costituzionalmente orientata, ritenendo che una diversa disciplina economica avrebbe richiesto un intervento legislativo di natura creativa.

Difetto di rilevanza nel giudizio principale

La Corte ha ritenuto decisivo il difetto di rilevanza della questione. Le norme censurate disciplinano esclusivamente il trattamento economico dei componenti delle commissioni tributarie e non devono essere applicate nel giudizio avente a oggetto il rimborso dell’IVA.

La disciplina dei compensi non incide:

• sul rapporto tributario sul quale il giudice è chiamato a decidere;
• sulla composizione dell’organo giudicante;
• sulla costituzione o legittimazione dell’organo a esercitare le proprie funzioni.

La Corte ha richiamato, tra gli altri precedenti, l’ordinanza n. 180 del 2006, nella quale aveva già affermato che la disciplina del compenso aggiuntivo per ogni ricorso definito riguarda esclusivamente la misura del compenso del giudice tributario e non attiene né alla composizione né alla costituzione del giudice.

Lo stesso principio era stato affermato con riferimento alla previgente disciplina dell’art. 12 del D.P.R. 28 ottobre 1972, n. 636, mediante la sentenza n. 196 del 1982 e le ordinanze n. 447 del 1991, n. 331 del 1987 e n. 326 del 1987.

Possibilità di controllo costituzionale in altra sede

La Corte ha escluso che la dichiarazione di inammissibilità determini una sottrazione della disciplina al controllo di costituzionalità.

Le controversie riguardanti la determinazione, la liquidazione o il pagamento dei compensi possono infatti essere promosse dagli stessi giudici tributari nei confronti dell’amministrazione competente. In tali giudizi, nei quali le disposizioni sui compensi sarebbero direttamente applicabili, potrebbero essere sollevate eventuali questioni di legittimità costituzionale.

La Corte ha richiamato in proposito la sentenza n. 196 del 1982, secondo cui la disciplina del trattamento economico regola il rapporto tra i componenti delle commissioni e l’amministrazione finanziaria competente a liquidare e pagare i compensi; le controversie relative a tale rapporto devono essere sottoposte ad altri giudici dell’ordinamento.

Ulteriori profili di inammissibilità: indeterminatezza delle richieste

La Corte ha rilevato anche ulteriori ragioni di inammissibilità già esaminate nell’ordinanza n. 227 del 2016, relativa a questioni identiche per disposizioni censurate, parametri costituzionali e motivi di doglianza.

Il giudice rimettente non aveva indicato in modo sufficientemente preciso quale diverso sistema avrebbe dovuto sostituire quello previsto dall’art. 13 del D.Lgs. n. 545/1992. In particolare, mancavano indicazioni:

• sul diverso assetto della determinazione, liquidazione e pagamento delle retribuzioni;
• sul sistema retributivo idoneo a superare l’asserita inadeguatezza dei compensi;
• sugli effetti concreti richiesti alla pronuncia della Corte.

Tali omissioni rendevano indeterminati e ambigui i petita, con conseguente inammissibilità delle questioni secondo la costante giurisprudenza costituzionale, tra cui le sentenze n. 220 e n. 218 del 2014, n. 220 del 2012, n. 186 e n. 117 del 2011 e le ordinanze n. 269 del 2015, n. 266 del 2014, n. 335, n. 260 e n. 21 del 2011.

Necessità di un intervento legislativo creativo

La Corte ha inoltre osservato che la richiesta del giudice a quo avrebbe imposto un intervento manipolativo di ampiezza particolarmente elevata, tale da investire l’intero sistema di trattamento economico dei giudici tributari.

Una simile pronuncia non avrebbe avuto un contenuto meramente ablativo, ma avrebbe richiesto la scelta di un nuovo modello retributivo e organizzativo. Tali scelte rientrano nella discrezionalità del legislatore e non possono essere compiute dalla Corte costituzionale, in assenza di una soluzione normativa già ricavabile dal sistema.

La stessa Commissione tributaria aveva riconosciuto che un diverso inquadramento economico avrebbe richiesto un intervento “del tutto creativo”. Secondo la Corte, tale carattere creativo non solo impedisce al giudice comune di procedere mediante interpretazione conforme, ma preclude anche l’intervento sostitutivo della Corte costituzionale.

Sono stati richiamati, sul limite degli interventi manipolativi e sulle scelte riservate al legislatore, le sentenze n. 248 del 2014 e n. 252 del 2012 e le ordinanze n. 269 del 2015, n. 156 del 2013, n. 182 del 2009, n. 35 del 2001 e n. 117 del 1989.

Posizione dell’Avvocatura generale dello Stato

Il Presidente del Consiglio dei ministri, intervenuto tramite l’Avvocatura generale dello Stato, aveva chiesto la dichiarazione di inammissibilità o, in subordine, di manifesta infondatezza delle questioni.

L’Avvocatura aveva evidenziato che:

• le norme sui compensi non incidono né sul rapporto tributario né sulla composizione del giudice;
• eventuali controversie sui compensi potrebbero essere instaurate in una sede processuale diversa;
• le richieste del giudice rimettente erano generiche e non autosufficienti;
• il Ministero dell’economia e delle finanze, competente per l’erogazione dei compensi, sarebbe distinto dalle agenzie fiscali, istituite dal D.Lgs. 30 luglio 1999, n. 300;
• i compensi sono determinati con decreto ministeriale sulla base di parametri stabiliti direttamente dalla legge, ai sensi dell’art. 13, comma 2, del D.Lgs. n. 545/1992;
• la liquidazione e il pagamento costituiscono attività vincolate ed esecutive, inidonee a compromettere l’indipendenza e l’imparzialità del giudice tributario.

Decisione della Corte costituzionale

La Corte ha dichiarato la manifesta inammissibilità delle questioni di legittimità costituzionale dell’art. 13, commi 1, 2 e 3, del D.Lgs. n. 545/1992, sollevate dalla Commissione tributaria provinciale di Novara in riferimento agli artt. 101, 111 e 117, primo comma, Cost., quest’ultimo in relazione all’art. 6, paragrafo 1, CEDU.

La decisione è stata adottata ai sensi dell’art. 26, secondo comma, della L. 11 marzo 1953, n. 87, e dell’art. 9, comma 2, delle Norme integrative per i giudizi davanti alla Corte costituzionale. La pronuncia non esamina nel merito la compatibilità della disciplina dei compensi con i principi di indipendenza e imparzialità del giudice tributario, ma si limita a rilevare l’inammissibilità per difetto di rilevanza, indeterminatezza delle richieste e necessità di un intervento riservato alla discrezionalità legislativa.