Sentenza n. 8900/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il ricorrente aveva presentato un’istanza per il rilascio di un permesso di costruire convenzionato ai sensi dell’art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001, relativa alla realizzazione di un villino unifamiliare in una zona di espansione soggetta a piano di lottizzazione. Non avendo ricevuto risposta, aveva inizialmente proposto azione avverso il silenzio. Nelle more, il Comune adottava un provvedimento di improcedibilità, impugnato con motivi aggiunti. Il ricorrente deduceva: la violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 per mancata comunicazione dei motivi ostativi, sostenendo che l’amministrazione avesse esercitato valutazioni discrezionali e che non potesse ricondurre la nuova istanza al precedente procedimento collettivo del 2019; la violazione degli artt. 28-bis d.P.R. n. 380/2001, 1-ter l.r. Lazio n. 36/1987 e 7 l.r. Lazio n. 7/2017, contestando che fosse necessaria una progettazione riferita anche agli altri lotti; il difetto di istruttoria per la riqualificazione della richiesta come permesso di costruire diretto senza interlocuzione con il privato; la violazione delle linee guida comunali e dell’art. 2 dell’Allegato I.12 al d.lgs. n. 36/2023, sostenendo che il progetto esecutivo delle opere di urbanizzazione non dovesse essere presentato già con l’istanza e che fosse sufficiente un progetto di fattibilità tecnico-economica. In memoria di replica il ricorrente invocava inoltre il soccorso istruttorio, ma tale censura è stata ritenuta nuova e tardiva.

La decisione

Il ricorso introduttivo avverso il silenzio è stato dichiarato improcedibile per sopravvenuto difetto di interesse, poiché il Comune aveva adottato il provvedimento conclusivo del procedimento. I motivi aggiunti sono stati rigettati. Il TAR ha escluso l’irricevibilità, ritenendo tempestiva l’impugnazione proposta entro sessanta giorni dalla conoscenza effettiva del provvedimento, tenuto conto della sospensione feriale. Nel merito, ha qualificato l’improcedibilità dell’istanza come provvedimento vincolato, fondato sull’assenza dei presupposti e della documentazione indispensabile per un permesso di costruire convenzionato. Di conseguenza, l’omessa comunicazione del preavviso di rigetto non ha comportato l’annullabilità dell’atto, poiché il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso ai sensi dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990. Il permesso di costruire convenzionato presuppone l’individuazione puntuale delle opere di urbanizzazione da realizzare e la produzione di idonea documentazione tecnica. L’istanza del ricorrente descriveva essenzialmente la costruzione del villino e conteneva soltanto un riferimento superficiale e ritenuto erroneo alla cessione di un’area per l’ampliamento stradale, senza considerare le ulteriori esigenze di urbanizzazione già emerse nel procedimento collettivo del 2019. Il Comune aveva quindi legittimamente ritenuto l’istanza inidonea a ottenere un permesso convenzionato e non praticabile come permesso diretto, stante l’inefficacia della convenzione urbanistica del piano di lottizzazione. È stata respinta anche la censura relativa alla pretesa necessità di un progetto unitario per tutti i lotti, poiché tale esigenza non costituiva la ragione fondante del provvedimento. Quanto alla documentazione tecnica, il provvedimento comunale non imponeva necessariamente il progetto esecutivo, ammettendo anche la presentazione di uno studio di fattibilità tecnico-economica; l’istanza, tuttavia, non conteneva né tale documento né il progetto esecutivo. La richiesta comunale è stata inoltre ritenuta coerente con il precedente procedimento collettivo e con le esigenze di urbanizzazione già accertate. Il richiamo al soccorso istruttorio è stato dichiarato inammissibile e tardivo perché formulato per la prima volta in memoria. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni trattate.

Norme richiamate

• artt. 31 e 117 c.p.a.

  L’azione contro il silenzio è divenuta improcedibile dopo l’adozione del provvedimento conclusivo del procedimento.

• art. 32, comma 2, c.p.a.

  Ha consentito la conversione del rito camerale in rito ordinario, venuto meno il silenzio mediante l’adozione del provvedimento finale.

• art. 73, comma 3, c.p.a.

  Il giudice ha dato alle parti avviso in udienza dei profili di improcedibilità del ricorso introduttivo.

• art. 29 c.p.a.

  Il termine di sessanta giorni per impugnare il provvedimento è stato ritenuto rispettato, considerando la conoscenza effettiva e la sospensione feriale.

• art. 10-bis l. n. 241/1990

  La mancata comunicazione dei motivi ostativi non determina l’annullamento quando il provvedimento è vincolato e il suo contenuto non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990

  Non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato.

  La disposizione si applica anche all’omessa comunicazione del preavviso di rigetto quando l’atto è vincolato; l’esclusione prevista dalla novella del 2020 riguarda i provvedimenti discrezionali.

• art. 6 l. n. 241/1990

  Il richiamo al soccorso istruttorio è stato ritenuto motivo nuovo e tardivo, non potendo essere introdotto per la prima volta in memoria.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 241/1990

  Il principio di collaborazione e buona fede non consente di introdurre tardivamente una censura relativa al mancato soccorso istruttorio.

• art. 28-bis d.P.R. n. 380/2001

  Qualora le esigenze di urbanizzazione possano essere soddisfatte con una modalità semplificata, è possibile il rilascio di un permesso di costruire convenzionato.

  Il permesso di costruire convenzionato è uno strumento alternativo alla pianificazione attuativa, utilizzabile quando le esigenze di urbanizzazione e di dotazione degli standard presentano un basso grado di complessità e possono essere soddisfatte in forma semplificata.

• art. 1-ter l.r. Lazio n. 36/1987

  La Giunta comunale deve accertare le condizioni per l’utilizzo del permesso di costruire convenzionato; l’istituto consente anche l’attuazione parziale delle previsioni edificatorie in comparti parzialmente edificati, purché siano garantite funzionalità e standard proporzionati.

• art. 7 l.r. Lazio n. 7/2017

  Quando l’intervento comprende più edifici, il permesso convenzionato si fonda su un progetto unitario; tale previsione non è stata individuata dal TAR come ragione fondante del provvedimento impugnato.

• art. 13, comma 7, d.lgs. n. 36/2023

  Le disposizioni del Codice dei contratti pubblici si applicano anche ai lavori di urbanizzazione a scomputo realizzati direttamente da soggetti privati o eseguiti in regime di convenzione.

• art. 14, comma 11, d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato, insieme alla disciplina dell’Allegato I.12, per la realizzazione delle opere di urbanizzazione a scomputo.

• art. 2 dell’Allegato I.12 al d.lgs. n. 36/2023

  La disciplina è stata interpretata nel senso che, per l’avvio dell’iter, può essere presentato uno studio di fattibilità tecnico-economica, eventualmente da sviluppare in seguito in un progetto esecutivo, oppure direttamente il progetto esecutivo.

• art. 5 dell’Allegato I.12 al d.lgs. n. 36/2023

  È richiamato per la disciplina delle opere di urbanizzazione primaria.

• art. 16, comma 2-bis, d.P.R. n. 380/2001

  È richiamato quale base normativa per la realizzazione diretta delle opere di urbanizzazione a scomputo.

• art. 11 l. n. 241/1990

  Il Comune ha prospettato un tavolo di concertazione per una soluzione condivisa, senza che ciò comportasse una definitiva chiusura rispetto all’intervento edilizio.

• artt. 2643 ss. c.c.

  La mancata trascrizione della convenzione urbanistica, redatta come scrittura privata non autenticata, ne ha determinato l’inefficacia secondo la ricostruzione recepita dal giudice.

• art. 28 l. n. 1150/1942

  È richiamato quale fondamento della convenzione attuativa del piano di lottizzazione.

Massime di principio

• L’adozione, nelle more del giudizio instaurato contro il silenzio, di un provvedimento conclusivo del procedimento determina la sopravvenuta carenza di interesse all’azione avverso il silenzio, che deve essere dichiarata improcedibile.
• L’omessa comunicazione del preavviso di rigetto non comporta l’annullamento di un provvedimento vincolato quando sia palese che, per la carenza dei presupposti o della documentazione necessaria, il contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso; tale regola opera anche dopo la modifica dell’art. 21-octies, comma 2, l. n. 241/1990, poiché l’esclusione riferita all’art. 10-bis riguarda i provvedimenti discrezionali.
• Il permesso di costruire convenzionato è utilizzabile soltanto quando le esigenze di urbanizzazione, infrastrutturazione e dotazione degli standard possano essere soddisfatte con modalità semplificata; l’individuazione puntuale delle opere da realizzare e la produzione di idonea documentazione tecnica costituiscono elementi qualificanti e imprescindibili dell’istanza.
• Quando l’istanza per il permesso di costruire convenzionato non individua adeguatamente le opere di urbanizzazione e non allega né lo studio di fattibilità tecnico-economica né il progetto esecutivo richiesto per l’avvio dell’iter, l’amministrazione può dichiararla improcedibile e non è tenuta a esaminarne nel merito il progetto edilizio.
• In una controversia amministrativa, la censura relativa al mancato soccorso istruttorio, se deducibile già con l’impugnazione dell’atto, non può essere introdotta per la prima volta con una memoria successiva, essendo nuova e tardiva.
• La tempestività dell’impugnazione decorre dalla conoscenza effettiva del provvedimento quando la precedente comunicazione sia stata effettuata a un soggetto diverso dal destinatario, con computo della sospensione feriale dei termini.

Come è indicizzato