Sentenza n. 246/2026 - Perugia, Sezione 1

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato il piano commissariale di dimensionamento scolastico, il decreto attuativo dell’Ufficio scolastico regionale, la delibera del Consiglio dei Ministri di attivazione del potere sostitutivo e gli atti presupposti. Ha dedotto: 1) l’inefficacia della delibera del Consiglio dei Ministri al momento dell’adozione del decreto commissariale, perché non ancora pubblicata in Gazzetta Ufficiale; 2) l’illegittimità della diffida, sottoscritta dai Ministri anziché dal Presidente del Consiglio dei Ministri, e l’assenza dei presupposti per il potere sostitutivo, non ravvisabili in una mera sospensione degli effetti della delibera regionale; 3) l’erronea applicazione dell’art. 12, comma 1, d.l. n. 77/2021, poiché la Regione aveva comunque individuato le sedi da accorpare e aveva raggiunto il contingente richiesto, limitandosi a sospendere l’efficacia delle misure in attesa della decisione sul ricorso straordinario proposto contro il decreto interministeriale; 4) la violazione dei principi di conservazione e proporzionalità, nonché carenza di istruttoria e motivazione, per avere il Commissario sostituito le scelte regionali con nuove individuazioni, scegliendo il Comune ricorrente al posto del Comune di Terni senza adeguato approfondimento e senza valorizzare l’istruttoria e il percorso partecipativo già svolti; 5) l’omessa considerazione delle criticità logistiche ed edilizie, tra cui l’indisponibilità temporanea di una sede scolastica interessata da lavori di demolizione e ricostruzione. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito il difetto di giurisdizione e di legittimazione del Comune, sostenendo che solo la Regione avrebbe potuto contestare i presupposti del commissariamento, e hanno difeso la legittimità del dimensionamento e della scelta commissariale.

La decisione

Il TAR ha escluso il difetto di giurisdizione: la possibile configurabilità di un conflitto di attribuzione davanti alla Corte costituzionale non impedisce l’impugnazione giurisdizionale dell’atto, e comunque il conflitto sarebbe proponibile dalla sola Regione. Ha riconosciuto al Comune la legittimazione a impugnare gli atti di dimensionamento incidenti direttamente sul proprio territorio, quale ente esponenziale della collettività e soggetto coinvolto nella programmazione dell’offerta formativa locale. Ha però escluso che tale legittimazione si estenda agli atti presupposti di attivazione del potere sostitutivo e di nomina del Commissario, la cui contestazione spettava esclusivamente alla Regione; sono stati quindi dichiarati inammissibili il secondo e il terzo motivo. Il primo motivo è stato respinto: il decreto commissariale è stato adottato dopo la registrazione della delibera del Consiglio dei Ministri da parte della Corte dei conti, momento integrativo dell’efficacia ai sensi dell’art. 3 l. n. 20/1994. La successiva pubblicazione in Gazzetta Ufficiale aveva funzione di conoscibilità legale e non condizionava l’efficacia dell’atto. Sono stati ritenuti fondati il quarto e il quinto motivo. L’inadempimento regionale consisteva nella sospensione degli effetti delle misure di dimensionamento, non nella mancata individuazione delle sedi da accorpare. Il Commissario, pur potendo discostarsi dalle scelte regionali, avrebbe dovuto svolgere un’istruttoria adeguata e fornire una motivazione rafforzata, soprattutto perché la Regione aveva già individuato le sedi da accorpare al termine di un articolato procedimento partecipativo. Il decreto commissariale non spiegava le ragioni della sostituzione del Comune di Terni con il Comune ricorrente, non collegava il richiamo alla generalizzazione degli istituti comprensivi alle concrete scelte adottate e non considerava adeguatamente le criticità logistiche già emerse nell’istruttoria regionale. Le giustificazioni introdotte dalle amministrazioni resistenti in giudizio costituivano inammissibile integrazione postuma della motivazione. Il ricorso è stato pertanto dichiarato in parte inammissibile e in parte accolto, con annullamento del decreto commissariale e del decreto attuativo dell’Ufficio scolastico regionale. Gli interventi sindacali sono stati dichiarati parzialmente inammissibili nella parte recante motivi autonomi, mentre è stato ammesso l’intervento dei genitori quali titolari di un interesse indiretto. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 12, comma 1, d.l. 77/2021, convertito dalla l. 108/2021

  Disciplina il potere sostitutivo statale per assicurare l’attuazione degli obiettivi del PNRR; il Commissario deve esercitare il potere entro i limiti e per le finalità dell’inadempimento che ha giustificato la sostituzione.

• art. 19, commi 5-quater, 5-quinquies e 5-sexies, d.l. 98/2011, convertito dalla l. 111/2011, come modificato dall’art. 1, comma 557, l. 197/2022

  Stabilisce i criteri per la determinazione del contingente dei dirigenti scolastici e dei DSGA e attribuisce alle Regioni il compito di dimensionare la rete scolastica nei limiti del contingente assegnato.

• art. 3 l. 20/1994

  La registrazione della Corte dei conti integra l’efficacia dell’atto sottoposto a controllo; la pubblicazione successiva in Gazzetta Ufficiale assolve una funzione di conoscibilità legale.

• art. 21-quater, comma 2, l. 241/1990

  È stato richiamato dal Comune per sostenere la legittimità della sospensione degli effetti della delibera regionale, ma il TAR non ha deciso autonomamente la questione, avendo dichiarato inammissibili le censure sui presupposti del commissariamento.

• art. 50, comma 3, c.p.a.

  Disciplina il termine per la proposizione dell’intervento; gli interventi esaminati sono stati ritenuti tempestivi.

• art. 139 d.lgs. 112/1998

  È stato richiamato in relazione alle competenze comunali in materia di organizzazione dell’offerta formativa locale e di edilizia scolastica.

Massime di principio

• Il Comune, quale ente esponenziale della collettività territoriale e soggetto coinvolto nella predisposizione dell’offerta formativa locale, è legittimato a impugnare gli atti di dimensionamento della rete scolastica che incidono direttamente sull’organizzazione del servizio nel proprio territorio.
• La legittimazione del Comune a contestare gli effetti territoriali del dimensionamento scolastico non si estende, di per sé, alla contestazione dei presupposti dell’attivazione del potere sostitutivo statale e della nomina del Commissario ad acta, la cui impugnazione spetta al soggetto sostituito.
• Quando l’inadempimento che giustifica l’intervento sostitutivo consiste nella sospensione degli effetti di misure già individuate dall’ente sostituito, il Commissario deve rispettare i limiti funzionali del potere sostitutivo e non può sostituire le scelte sostanziali già compiute senza una specifica istruttoria e una motivazione rafforzata.
• Il Commissario ad acta che si discosti dalle scelte dell’ente sostituito deve indicare puntualmente le ragioni della diversa individuazione, collegandole agli obiettivi normativi e agli elementi istruttori disponibili; il mero richiamo a criteri generali, non raccordato alle concrete scelte adottate, non soddisfa l’obbligo di motivazione.
• Le criticità logistiche e territoriali emerse nel procedimento partecipativo devono essere adeguatamente considerate anche dal Commissario che eserciti in via sostitutiva il potere di dimensionamento scolastico; le ragioni non esplicitate nel provvedimento non possono essere introdotte per la prima volta in giudizio.

Come è indicizzato