Direttiva 2013/36

Direttiva 2013/36/UE sull'accesso all'attività degli enti creditizi e sulla vigilanza prudenziale

La direttiva 2013/36/UE (CRD IV) costituisce, insieme al regolamento (UE) n. 575/2013 (CRR), il nucleo del quadro prudenziale unico per banche e imprese di investimento nell'Unione. Essa sostituisce il previgente impianto delle direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE, con l'obiettivo di coordinare l'accesso all'attività, la governance, la vigilanza prudenziale e la disciplina delle riserve di capitale, rafforzando al contempo la cooperazione tra autorità e il ruolo dell'ABE.

La direttiva vincola gli Stati membri quanto al risultato da raggiungere e richiede un recepimento nazionale entro il 31 dicembre 2013, con applicazioni differite per specifiche parti del testo.

Obiettivi e struttura del quadro normativo

L'articolo 1 definisce quattro grandi aree: accesso all'attività degli enti creditizi e delle imprese di investimento, poteri e strumenti di vigilanza, vigilanza coerente con il regolamento (UE) n. 575/2013 e obblighi di pubblicazione delle autorità competenti.

Il considerando sistematico del testo chiarisce che la direttiva e il regolamento CRR formano un unico corpus: il regolamento contiene i requisiti prudenziali direttamente applicabili, mentre la direttiva disciplina soprattutto autorizzazione, organizzazione, controlli, procedure di vigilanza e sanzioni. La direttiva mira anche a garantire il funzionamento del mercato interno, la stabilità finanziaria e una convergenza più forte delle prassi di vigilanza.

Ambito di applicazione

L'articolo 2 prevede un ambito ampio, che comprende gli enti creditizi e, per alcune disposizioni, le imprese locali, le società di partecipazione finanziaria, le società di partecipazione finanziaria mista e le società di partecipazione mista con sede centrale nell'Unione.

Sono previste numerose esclusioni espressamente enumerate per Stato membro, tra cui:

• banche centrali;
• uffici dei conti correnti postali;
• vari enti pubblici o di sviluppo nazionali indicati singolarmente.

Le entità escluse ai sensi dell'articolo 2, paragrafo 5, punti 1 e 3-23 sono considerate enti finanziari ai fini dell'articolo 34 e del titolo VII, capo 3.

Definizioni rilevanti

L'articolo 3 rinvia in larga misura al regolamento (UE) n. 575/2013 per definizioni chiave, tra cui ente creditizio, impresa di investimento, ente, impresa madre, filiazione, succursale, società di partecipazione finanziaria, società di partecipazione finanziaria mista, ente finanziario, stretti legami, autorità competente, Stato membro d'origine e ospitante, fondi propri e rischio operativo.

Tra le definizioni autonome, assumono particolare rilievo:

• "organo di gestione", inteso come l'organo o gli organi designati dal diritto nazionale con funzioni di indirizzo strategico e supervisione;
• "alta dirigenza", cioè i soggetti che gestiscono l'attività quotidiana;
• "rischio sistemico";
• "rischio di modello";
• "ente a rilevanza sistemica".

Autorità competenti, cooperazione e dimensione UE della vigilanza

Gli articoli 4 e 5 impongono agli Stati membri di designare autorità competenti dotate di poteri, risorse, capacità operative e indipendenza adeguati, e di organizzare il coordinamento quando vi siano più autorità nazionali coinvolte.

L'articolo 6 colloca la disciplina nel Sistema europeo di vigilanza finanziaria e richiede che le autorità nazionali:

• cooperino lealmente e in fiducia;
• partecipino all'ABE e, se del caso, ai collegi delle autorità di vigilanza;
• si conformino agli orientamenti e alle raccomandazioni dell'ABE e tengano conto delle segnalazioni del CERS;
• non siano ostacolate da mandati nazionali incompatibili con la vigilanza europea.

L'articolo 7 introduce una vera e propria dimensione di Unione della vigilanza: le decisioni nazionali devono considerare l'impatto potenziale sulla stabilità finanziaria negli altri Stati membri interessati, soprattutto in situazioni di emergenza.

Autorizzazione all'attività bancaria

Gli articoli 8-18 definiscono il regime autorizzatorio.

Punti essenziali:

• l'attività di ente creditizio richiede autorizzazione preventiva;
• gli Stati membri non possono subordinare la domanda a valutazioni di esigenze economiche del mercato (articolo 11);
• il capitale iniziale minimo è fissato in 5 milioni di EUR (articolo 12, paragrafo 1);
• il capitale iniziale deve consistere in uno o più elementi ammissibili ai sensi dell'articolo 26, paragrafo 1, lettere da a) a e), del CRR;
• per particolari categorie di enti il capitale iniziale può essere ridotto fino a 1 milione di EUR, con notifica alla Commissione e all'ABE;
• l'autorizzazione richiede almeno due persone che dirigano di fatto l'attività e il rispetto dei requisiti sull'organo di gestione (articolo 13);
• la sede centrale deve essere collocata nello stesso Stato membro della sede legale, o nello Stato che rilascia l'autorizzazione per gli enti senza sede legale nello stesso senso previsto dalla direttiva;
• l'idoneità degli azionisti e l'assenza di ostacoli derivanti da stretti legami sono condizioni essenziali (articolo 14).

Il diniego deve essere motivato e notificato entro sei mesi dal ricevimento della domanda completa; la decisione finale va adottata comunque entro dodici mesi (articolo 15). Sono previsti obblighi di consultazione con altre autorità nazionali quando il soggetto faccia parte di gruppi bancari o assicurativi (articolo 16).

La revoca dell'autorizzazione è ammessa solo in ipotesi tassative, tra cui mancato utilizzo dell'autorizzazione, false dichiarazioni, perdita dei requisiti, inadempimento dei requisiti prudenziali o violazioni gravi specifiche (articolo 18).

Mutuo riconoscimento, succursali e libera prestazione di servizi

Gli articoli 19-21 e 33-46 disciplinano il passaporto europeo per banche e taluni enti finanziari.

Gli enti creditizi autorizzati in uno Stato membro possono esercitare nell'Unione le attività dell'allegato I tramite succursale o prestazione di servizi, senza ulteriori autorizzazioni nello Stato ospitante, sempre nei limiti dell'autorizzazione originaria.

Per le succursali:

• l'ente invia una notifica allo Stato membro d'origine con programma di attività, recapiti e nominativi dei responsabili (articolo 35);
• lo Stato membro d'origine trasmette le informazioni allo Stato ospitante entro tre mesi, salvo dubbi sulla situazione amministrativa o finanziaria;
• lo Stato ospitante dispone di due mesi per organizzare la vigilanza e indicare eventuali condizioni d'interesse generale (articolo 36).

Per la libera prestazione di servizi:

• è sufficiente una notifica allo Stato membro d'origine delle attività che si intendono esercitare (articolo 39);
• il trasferimento informativo allo Stato ospitante avviene entro un mese.

Gli Stati membri ospitanti possono richiedere segnalazioni periodiche per finalità statistiche o di vigilanza e possono intervenire in caso di inosservanza, anche con misure cautelative urgenti, nel rispetto del principio di proporzionalità e del divieto di discriminazione (articoli 40-46).

Partecipazioni qualificate

Gli articoli 22-27 fissano un regime dettagliato per l'acquisizione e la cessione di partecipazioni qualificate in enti creditizi.

Punti centrali:

• chi intende acquistare o aumentare una partecipazione qualificata che raggiunga o superi il 20 %, 30 % o 50 % dei diritti di voto o del capitale, o che faccia diventare la banca una propria filiazione, deve notificare preventivamente l'operazione (articolo 22);
• l'autorità ha 60 giorni lavorativi per valutare il progetto, con possibilità di chiedere informazioni integrative e di sospendere il termine in limiti precisi;
• l'opposizione è possibile solo sulla base di motivi prudenziali tassativamente indicati all'articolo 23, tra cui reputazione, solidità finanziaria, idoneità degli amministratori, struttura del gruppo e rischio di riciclaggio o finanziamento del terrorismo;
• gli Stati membri non possono introdurre requisiti più rigorosi di quelli previsti dalla direttiva;
• la mancata notifica o l'acquisizione nonostante l'opposizione comportano misure e sanzioni, inclusa la sospensione dei diritti di voto (articolo 26).

La nozione di partecipazione qualificata si determina tenendo conto dei diritti di voto aggregati ai sensi della direttiva 2004/109/CE e con esclusione, in certe condizioni, dei diritti derivanti da assunzione a fermo o collocamento irrevocabile.

Capitale iniziale delle imprese di investimento e imprese locali

Gli articoli 28-32 disciplinano l'accesso delle imprese di investimento.

La direttiva distingue diverse soglie:

• 730.000 EUR per le imprese di investimento ordinarie (articolo 28, paragrafo 2);
• 125.000 EUR per talune imprese che non trattano per conto proprio ma detengono fondi o titoli dei clienti e prestano servizi di ricezione/trasmissione ordini, esecuzione ordini o gestione di portafogli (articolo 29);
• 50.000 EUR, in via facoltativa per gli Stati membri, per imprese ancora più limitate nelle attività;
• 50.000 EUR per le imprese locali che beneficiano della libertà di stabilimento o prestano servizi ai sensi della direttiva 2004/39/CE (articolo 30).

Sono previste forme alternative di copertura per talune imprese non autorizzate a detenere denaro o titoli della clientela, basate su capitale iniziale o assicurazione di responsabilità civile professionale, con importi di copertura indicati all'articolo 31.

L'articolo 32 contiene una clausola di grandfathering per imprese già esistenti al 31 dicembre 1995 o prima, con limiti alla riduzione dei fondi propri e regole specifiche in caso di trasferimento del controllo o fusione.

Governance interna, controllo del rischio e remunerazione

La parte più ampia della direttiva disciplina governo societario, cultura del rischio e politiche di remunerazione.

Gli articoli 73 e 74 richiedono agli enti:

• strategie e processi per valutare e mantenere il capitale interno adeguato;
• dispositivi di governance solidi, linee di responsabilità trasparenti, controllo interno e politiche di remunerazione coerenti con una sana gestione del rischio;
• cooperazione stretta con le autorità di risoluzione per piani di risanamento e risoluzione.

Gli articoli 76-87 dettano criteri tecnici per i principali rischi:

• rischio di credito e controparte;
• rischio residuo;
• concentrazione;
• cartolarizzazioni;
• rischio di mercato;
• rischio di tasso d'interesse nel banking book;
• rischio operativo;
• rischio di liquidità;
• rischio di leva finanziaria eccessiva.

Per gli enti significativi, la direttiva impone comitati specializzati:

• comitato rischi;
• comitato nomine;
• comitato remunerazioni.

Gli articoli 88 e 91 insistono su indipendenza, tempo dedicato, pluralità di incarichi, onorabilità, competenze, esperienza e diversità dell'organo di gestione. L'articolo 89 introduce la pubblicazione country-by-country, con effetto dal 1° gennaio 2015, di dati su attività, fatturato, dipendenti, utile/perdita, imposte e contributi pubblici ricevuti.

La disciplina delle remunerazioni agli articoli 92-95 è particolarmente dettagliata:

• si applica a livello di gruppo, impresa madre e filiazioni;
• richiede allineamento con la strategia, il rischio e gli interessi di lungo termine;
• prevede differimento, bilancio tra parte fissa e variabile, strumenti di capitale o equivalenti, meccanismi di malus e clawback;
• fissa un rapporto massimo tra parte variabile e fissa pari al 100 %, elevabile fino al 200 % solo con approvazione degli azionisti, secondo una procedura formalizzata;
• impone comitati remunerazioni negli enti significativi;
• richiede la pubblicazione sul sito web dell'ente delle modalità di conformità ai requisiti di governance e remunerazione (articolo 96).

Requisiti di vigilanza prudenziale, revisione e misure correttive

Gli articoli 97-107 strutturano il processo di revisione e valutazione prudenziale (SREP).

Le autorità competenti devono valutare:

• rischi a cui l'ente è esposto;
• rischi che l'ente pone al sistema finanziario;
• esiti degli stress test;
• adeguatezza di capitale e liquidità;
• qualità dei dispositivi di governance e della cultura d'impresa.

I poteri di vigilanza comprendono, tra l'altro:

• richiesta di fondi propri aggiuntivi;
• rafforzamento dei dispositivi interni;
• obbligo di piani di rientro;
• restrizioni ad attività, operazioni o distribuzioni;
• requisiti specifici di liquidità;
• obblighi informativi supplementari.

Le misure devono essere proporzionate e basate su tutti gli elementi rilevanti. Per gli enti con profili di rischio simili, le autorità possono applicare un approccio analogo o identico, con informazione all'ABE.

Gli articoli 100 e 101 impongono stress test almeno annuali e il riesame periodico dei modelli interni, con possibile revoca dell'autorizzazione all'uso di un metodo interno se non più conforme o accurato.

Poteri sanzionatori e segnalazione delle violazioni

Gli articoli 64-72 e 65-71 rafforzano il sistema sanzionatorio.

Gli Stati membri devono prevedere sanzioni amministrative e altre misure amministrative effettive, proporzionate e dissuasive. Per violazioni relative a raccolta abusiva di depositi, autorizzazione, partecipazioni qualificate e obblighi di comunicazione, la direttiva indica misure minime, tra cui:

• dichiarazioni pubbliche;
• ordini di cessazione;
• revoca dell'autorizzazione;
• interdizione temporanea dalle funzioni;
• multe fino al 10 % del fatturato netto annuo delle persone giuridiche;
• multe fino a 5 milioni di EUR per le persone fisiche;
• sanzioni fino al doppio del beneficio ottenuto.

È prevista la pubblicazione delle sanzioni sul sito dell'autorità competente, di regola in forma nominativa, salvo casi di anonimizzazione o rinvio per tutela della stabilità del mercato o della privacy.

L'ABE mantiene una banca dati centrale delle sanzioni amministrative e un sito con i collegamenti alle pubblicazioni nazionali.

L'articolo 71 impone meccanismi efficaci di whistleblowing, con canali interni autonomi e protezione dei segnalanti contro ritorsioni, discriminazioni e violazioni della riservatezza.

Vigilanza consolidata, gruppi e collegi delle autorità

Gli articoli 111-127 regolano la vigilanza su base consolidata e la cooperazione nei gruppi bancari e nei conglomerati finanziari.

Punti essenziali:

• l'autorità di vigilanza su base consolidata è determinata da criteri di appartenenza del gruppo e dall'ubicazione dell'impresa madre o della società di partecipazione capogruppo;
• l'autorità di vigilanza su base consolidata coordina raccolta informazioni, pianificazione della vigilanza e gestione delle crisi;
• per i gruppi con succursali significative in altri Stati membri, si istituiscono collegi delle autorità di vigilanza;
• le decisioni congiunte sui requisiti prudenziali e sulla liquidità hanno valore vincolante e, in assenza di accordo, operano i meccanismi di mediazione dell'ABE;
• sono disciplinate le richieste di informazioni, le ispezioni in loco, le notifiche in situazioni di emergenza e la cooperazione con paesi terzi.

L'articolo 127 disciplina la valutazione dell'equivalenza della vigilanza consolidata nei paesi terzi e consente, in mancanza di equivalenza, l'applicazione mutatis mutandis della direttiva o di tecniche di vigilanza equivalenti.

Riserve di capitale, G-SII, O-SII e rischio sistemico

Gli articoli 128-142 costituiscono il nucleo macroprudenziale della direttiva.

Sono introdotte:

• riserva di conservazione del capitale pari al 2,5 %;
• riserva di capitale anticiclica specifica dell'ente;
• riserva per i G-SII;
• riserva per gli O-SII;
• riserva di capitale a fronte del rischio sistemico.

La direttiva consente agli Stati membri di:

• designare un'autorità competente o designata per fissare coefficienti anticiclici e riserve sistemiche;
• esentare, in via limitata, le piccole e medie imprese di investimento da talune riserve, purché ciò non minacci la stabilità finanziaria;
• fissare la riserva di capitale a fronte del rischio sistemico per il settore finanziario o sottoinsiemi del settore;
• riconoscere coefficienti fissati da altri Stati membri;
• consultare Commissione, CERS, ABE e, per certi casi, attendere un atto di esecuzione della Commissione prima di applicare misure superiori a specifiche soglie.

Le regole di calcolo e di coordinamento prevedono:

• per il coefficiente anticiclico, un intervallo ordinario dallo 0 % al 2,5 % e possibilità di superarlo in determinate condizioni;
• per le riserve G-SII, una articolazione in almeno cinque sottocategorie, con riserva minima dell'1 % e massima del 3,5 %;
• per le riserve O-SII, un tetto fino al 2 %;
• limiti di cumulo e prevalenza della riserva più elevata, salvo ipotesi di applicazione territoriale limitata;
• divieto di utilizzare il capitale destinato alle riserve per soddisfare altri requisiti patrimoniali.

Gli articoli 141 e 142 introducono limiti alle distribuzioni e l'obbligo di un piano di conservazione del capitale quando il requisito combinato non è rispettato.

Informativa delle autorità competenti

Gli articoli 143 e 144 impongono alle autorità competenti la pubblicazione di:

• testi normativi e orientamenti generali nazionali;
• modalità di esercizio delle opzioni e discrezionalità UE;
• criteri e metodologie di revisione prudenziale;
• dati statistici aggregati sulle misure di vigilanza e sulle sanzioni.

Sono previste informazioni specifiche anche per l'applicazione di determinate opzioni del CRR e per la verifica degli obblighi in materia di grandi esposizioni e di trasferimento infragruppo dei fondi propri.

Atti delegati e di esecuzione

Gli articoli 145-149 conferiscono alla Commissione ampi poteri di attuazione e delega, spesso su iniziativa tecnica dell'ABE.

La Commissione può adottare atti delegati per:

• chiarire definizioni;
• adeguare l'elenco delle attività soggette a mutuo riconoscimento;
• aggiornare criteri tecnici di governance e rischio;
• differire obblighi di pubblicazione in caso di effetti negativi significativi.

Gli atti di esecuzione riguardano, tra l'altro, adattamenti tecnici dell'elenco dell'articolo 2 e la modifica degli importi del capitale iniziale.

Modifica della direttiva 2002/87/CE

L'articolo 150 modifica la direttiva sui conglomerati finanziari per coordinare i metodi di calcolo e la vigilanza supplementare con il nuovo quadro CRD IV/CRR.

Recepimento, applicazione e abrogazione

L'articolo 162 stabilisce che gli Stati membri adottano e pubblicano le misure necessarie entro il 31 dicembre 2013 e le applicano dalla stessa data, salvo eccezioni.

Sono previste scadenze differite rilevanti:

• il capo 4 del titolo VII si applica dal 1° gennaio 2016;
• alcune disposizioni sulla remunerazione si applicano alle prestazioni rese dal 2014 in poi;
• l'articolo 131 si applica dal 1° gennaio 2016, con progressiva applicazione della riserva G-SII nel periodo 2016-2019;
• l'articolo 133 si applica dal 31 dicembre 2013.

L'articolo 163 abroga le direttive 2006/48/CE e 2006/49/CE dal 1° gennaio 2014. L'articolo 164 prevede l'entrata in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell'Unione europea.

Indicazioni operative per professionisti italiani

Per avvocati e commercialisti, la direttiva rileva soprattutto per:

• autorizzazione e revoca degli enti creditizi;
• acquisizione e cessione di partecipazioni qualificate;
• governance, remunerazioni e responsabilità degli amministratori;
• obblighi informativi e sanzioni amministrative;
• pianificazione patrimoniale, riserve di capitale e limiti alle distribuzioni;
• strutture di gruppo, vigilanza consolidata e succursali transfrontaliere.

In concreto, il recepimento nazionale deve tradurre in norme interne un sistema ampio di obblighi di risultato, lasciando agli Stati membri margini di scelta soprattutto su organizzazione delle autorità, disciplina di dettaglio di taluni meccanismi macroprudenziali e opzioni/esenzioni espressamente previste dalla direttiva.