Sentenza n. 20/2026 - Palermo, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, titolare di una concessione demaniale marittima relativa a un'area a servizio del proprio ristorante sull'isola di Marettimo, aveva chiesto l'ampliamento della concessione per ulteriori circa 50 mq, destinati a una struttura prefabbricata o pedana. Il procedimento, avviato nel 2018, aveva ricevuto pareri favorevoli del Genio civile, della Capitaneria di porto e della Soprintendenza, nonché una determinazione conclusiva positiva della conferenza di servizi. L'amministrazione regionale ha tuttavia sospeso il procedimento rilevando tardivamente che l'area richiesta ricadeva, almeno in parte, in una zona consegnata nel 2009 al Comune di Favignana per finalità di interesse pubblico. La ricorrente ha dedotto difetto di presupposti, contraddittorietà, violazione dell'art. 18, comma 4, l.r. n. 7/2019, violazione del principio di lealtà procedimentale e falsa applicazione dell'art. 34 cod. nav., sostenendo di avere già segnalato nel 2019 la possibile sovrapposizione e contestando l'inerzia del Comune, il mancato utilizzo dell'area e il contrasto con precedenti autorizzazioni temporanee. Ha inoltre chiesto il risarcimento del danno da ritardo, quantificato nella differenza di introiti tra il 2022 e il 2023. Con motivi aggiunti ha impugnato il successivo diniego di autorizzazione breve per l'estate 2024, deducendo contraddittorietà, illogicità manifesta, violazione dell'art. 1, comma 1-quater, l.r. n. 15/2005, difetto di motivazione, travisamento, falsa rappresentazione dei fatti, difetto di istruttoria e violazione dell'art. 34 cod. nav. La ricorrente ha contestato sia il richiamo alla sovrapposizione con l'area comunale sia la motivazione secondo cui l'ampliamento avrebbe lasciato soltanto 12,30 mq non fruibili per l'uso pubblico, sostenendo che l'amministrazione avrebbe potuto ricomprendere anche tale porzione nell'autorizzazione. Ha chiesto anche il risarcimento del danno per la riduzione degli introiti nella stagione 2024.

La decisione

Il TAR ha accolto la domanda di annullamento relativa al provvedimento di sospensione del procedimento di ampliamento della concessione. La ricorrente aveva già segnalato nel 2019 la possibile sovrapposizione tra l'area richiesta e quella consegnata al Comune; pertanto, l'amministrazione regionale non poteva rilevare tardivamente la questione senza svolgere una verifica puntuale. Il provvedimento non chiariva inoltre se la sovrapposizione fosse totale o parziale e l'amministrazione non aveva fornito elementi sull'approfondimento asseritamente da svolgere presso la Capitaneria e il Comune. L'atto è stato quindi annullato, con effetto conformativo: l'amministrazione dovrà riesaminare l'istanza, verificare in contraddittorio con la ricorrente l'effettiva sovrapposizione tra le aree e adottare le conseguenti determinazioni. Sono stati assorbiti gli ulteriori profili di censura sul provvedimento introduttivo. Il TAR ha invece rigettato la domanda di annullamento proposta con i motivi aggiunti. Il diniego di autorizzazione breve era fondato su più ragioni autonome, tra cui la necessità di preservare una residua porzione di area demaniale per l'uso pubblico. Essendo sufficiente la legittimità di una sola motivazione autonoma a sorreggere un provvedimento plurimotivato, il giudice ha ritenuto non manifestamente illogica la scelta amministrativa di non sottrarre all'uso pubblico anche la residua area di 12,30 mq. L'amministrazione non poteva concedere d'ufficio una superficie maggiore di quella richiesta, in assenza di una specifica istanza della ricorrente, poiché la concessione di un bene demaniale sottrae il bene all'uso collettivo. Sono state rigettate entrambe le domande risarcitorie. Quanto al danno da ritardo, il procedimento di ampliamento dovrà essere nuovamente definito, la ricorrente non aveva proposto azione avverso il silenzio dopo la conclusione positiva della conferenza di servizi e la diffida, né aveva presentato nel 2023 un'istanza di autorizzazione breve, omettendo così condotte necessarie a minimizzare il danno ai sensi dell'art. 30, comma 3, c.p.a.; inoltre, il danno era stato documentato soltanto mediante una dichiarazione del consulente di parte, priva di adeguati elementi di riscontro. Quanto al danno riferito al 2024, la relativa domanda è stata respinta perché il ricorso contro il diniego era infondato, non erano state esperite tempestivamente le misure cautelari e la prova del pregiudizio era insufficiente. Le spese sono state compensate tra le parti costituite; nulla è stato disposto nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 24 r.c.n.

  Disciplina la variazione della concessione demaniale marittima richiesta dalla ricorrente; il provvedimento di sospensione è stato annullato perché l'amministrazione non aveva adeguatamente verificato la sovrapposizione con l'area comunale.

• art. 34 cod. nav.

  Richiamato in relazione all'uso particolare del bene demaniale e ai presupposti del diniego; il giudice ha riconosciuto l'ampia discrezionalità amministrativa nel valutare l'interesse pubblico contrario alla concessione, nei limiti della logicità, congruenza e adeguata istruttoria.

• art. 36 cod. nav.

  Il diniego di concessione demaniale costituisce espressione di potere ampiamente discrezionale quando l'amministrazione ravvisi un interesse pubblico contrario, purché la decisione sia fondata su elementi concreti e su un'apposita istruttoria.

• art. 18, comma 4, l.r. n. 7/2019

  Invocato dalla ricorrente in relazione alla sospensione del procedimento e alla lealtà procedimentale; la decisione ha accolto la censura sostanziale relativa alla tardiva e incompleta verifica della sovrapposizione delle aree.

• art. 3, comma 3, l.r. n. 7/2019

  Consente la motivazione per relationem; il diniego impugnato con i motivi aggiunti è stato considerato un provvedimento plurimotivato anche perché richiamava per relationem una precedente nota contenente ulteriori ragioni ostative.

• art. 1, comma 1-quater, l.r. n. 15/2005

  Disciplina l'autorizzazione breve per l'occupazione temporanea di area demaniale; il diniego è stato ritenuto legittimo in presenza di una motivazione autonoma relativa alla conservazione di una residua area per l'uso pubblico.

• art. 30, comma 3, c.p.a.

  Impone al danneggiato di attivarsi per evitare o ridurre il danno; la mancata proposizione dell'azione avverso il silenzio e la mancata presentazione di un'istanza di autorizzazione breve nel 2023 hanno concorso al rigetto della domanda risarcitoria.

Massime di principio

• Quando l'amministrazione conosce già, nel corso del procedimento, una possibile sovrapposizione tra l'area demaniale richiesta dal privato e un'area nella disponibilità di altro ente pubblico, non può rilevare tardivamente tale circostanza senza svolgere una verifica puntuale, chiarendo l'estensione della sovrapposizione e dando conto dell'istruttoria compiuta.
• In presenza di un provvedimento fondato su più motivazioni autonome e indipendenti, la legittimità di una sola di esse è sufficiente a sorreggere l'atto e rende superfluo l'esame delle censure riferite alle altre motivazioni.
• L'amministrazione non può concedere d'ufficio una superficie di bene demaniale maggiore di quella richiesta, in assenza di una specifica istanza dell'interessato, poiché la concessione sottrae il bene all'uso collettivo e deve rimanere entro l'oggetto della domanda.
• Il diniego di concessione demaniale rientra nell'ampia discrezionalità amministrativa quando sia giustificato da un interesse pubblico contrario, ma deve essere fondato su elementi concreti, su un'adeguata istruttoria e su una motivazione logicamente congruente, sindacabile dal giudice amministrativo sotto tali profili.
• La domanda risarcitoria per danno da ritardo può essere respinta quando il ricorrente non abbia adottato le iniziative necessarie a evitare o ridurre il pregiudizio, tra cui l'azione avverso il silenzio o la presentazione di richieste alternative utili, e non abbia fornito una prova concreta del danno e del relativo nesso causale.

Come è indicizzato