Corte di giustizia, Sentenza C-265/17

Impugnazione della Commissione nella concentrazione UPS/TNT Express

Si tratta di un ricorso per impugnazione proposto dalla Commissione avverso la sentenza del Tribunale che aveva annullato la decisione di incompatibilità della concentrazione tra UPS e TNT Express. La controversia ruota attorno al rispetto dei diritti della difesa nel procedimento di controllo delle concentrazioni, con particolare riguardo a un modello econometrico utilizzato dalla Commissione per valutare gli effetti dell’operazione sui prezzi e sulla concorrenza.

Fatti e procedimento principale

UPS aveva notificato alla Commissione il progetto di acquisizione di TNT ai sensi del regolamento n. 139/2004. Con decisione del 30 gennaio 2013, la Commissione aveva dichiarato l’operazione incompatibile con il mercato interno e con l’Accordo SEE, ritenendo che essa avrebbe creato un ostacolo significativo a una concorrenza effettiva in quindici Stati membri.

UPS aveva impugnato la decisione dinanzi al Tribunale, deducendo, tra l’altro, la violazione dei diritti della difesa perché la Commissione avrebbe adottato la decisione finale sulla base di un modello econometrico diverso da quello discusso nel corso del procedimento amministrativo. Il Tribunale aveva accolto tale motivo e annullato la decisione.

Motivi dell’impugnazione della Commissione

La Commissione ha chiesto l’annullamento della sentenza del Tribunale deducendo, in sostanza:

• l’erronea applicazione delle regole sulla ricevibilità e sull’operatività dell’impugnazione;
• l’erronea qualificazione della mancata comunicazione del modello econometrico come violazione dei diritti della difesa;
• l’erroneo criterio adottato per stabilire le conseguenze di tale violazione;
• la violazione dell’obbligo di motivazione da parte del Tribunale.

Ricevibilità dell’impugnazione

La Corte respinge le eccezioni preliminari di UPS. Ricorda che l’impugnazione è limitata alle questioni di diritto e che la Commissione non si è limitata a contestare fatti, ma ha censurato il ragionamento giuridico del Tribunale, in particolare sul dovere di comunicare il modello definitivo e sulle conseguenze della mancata comunicazione. Quanto all’asserita irrilevanza dell’impugnazione, la Corte precisa che si tratta di una questione di fondatezza, non di ricevibilità.

Normativa e principi applicabili ai diritti della difesa

La Corte richiama il principio generale del rispetto dei diritti della difesa e le disposizioni specifiche del regime delle concentrazioni:

• articolo 18, paragrafo 3, del regolamento n. 139/2004;
• articolo 13, paragrafo 2, del regolamento n. 802/2004;
• norme sull’accesso al fascicolo, compreso il limite relativo ai documenti interni della Commissione.

La Corte sottolinea che, prima di adottare una decisione in materia di concentrazioni, la Commissione deve porre le parti in grado di esprimersi su tutti gli elementi su cui intende fondare la propria decisione. Ciò vale in modo particolarmente intenso per i modelli econometrici, che costituiscono strumenti essenziali dell’analisi prospettica degli effetti della concentrazione.

Ragionamento della Corte sul modello econometrico

La Corte afferma che, quando la Commissione usa modelli econometrici per fondare la decisione, le imprese interessate devono poter formulare osservazioni non solo sul risultato finale, ma anche sulle scelte metodologiche e sulle modifiche sostanziali introdotte dopo la comunicazione degli addebiti.

La Corte riconosce che la comunicazione degli addebiti ha natura provvisoria e può evolvere; tuttavia, questa circostanza non consente di modificare la sostanza di un modello econometrico senza comunicarne la versione definitiva alle parti e senza consentire loro di replicare. Tali elementi non possono neppure essere trattati come semplici documenti interni.

La Corte valorizza inoltre il principio di buona amministrazione dell’articolo 41 della Carta, affermando che la trasparenza nel metodo è essenziale per l’equità del procedimento e per la legittimità del controllo giurisdizionale successivo.

Conseguenze della violazione dei diritti della difesa

La Corte respinge la tesi della Commissione secondo cui il modello econometrico dovrebbe essere trattato come elemento a carico o a discarico a seconda del risultato ottenuto. Secondo la Corte, la natura dello strumento non dipende dal senso del suo esito; ciò che rileva è che la mancata comunicazione di modifiche sostanziali abbia impedito alla parte di difendersi pienamente.

La Corte conferma, quindi, il criterio applicato dal Tribunale: per ottenere l’annullamento, non è necessario dimostrare che la decisione finale sarebbe stata necessariamente diversa, ma basta provare che la parte avrebbe potuto difendersi meglio, anche solo in misura minima. Per questo motivo, il Tribunale non ha errato nel non dichiarare inoperante il motivo di UPS relativo alla violazione dei diritti della difesa.

Obbligo di motivazione del Tribunale

La Corte respinge anche le censure della Commissione relative a un presunto difetto di motivazione della sentenza impugnata. Ritiene che il Tribunale abbia risposto, anche solo implicitamente ma necessariamente, agli argomenti della Commissione sulla natura provvisoria della comunicazione degli addebiti, sulla variabile continua usata nel modello e sull’asserita inoperatività del motivo di UPS.

Decisione e spese

La Corte respinge integralmente l’impugnazione della Commissione e la condanna alle spese. Conferma così l’annullamento della decisione della Commissione nella vicenda UPS/TNT Express.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che, nel controllo delle concentrazioni, la Commissione deve garantire un contraddittorio effettivo sulle basi metodologiche dell’analisi econometrica quando questa incide sulla decisione finale. La mancata comunicazione di modifiche sostanziali al modello utilizzato viola i diritti della difesa e può determinare l’annullamento della decisione, senza che sia necessario provare un esito diverso del procedimento.