Sentenza n. 127/2026 - Roma, Sezione 4B

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il diniego adottato dal commissario ad acta, nominato in esecuzione di una precedente sentenza sul silenzio dell'Amministrazione, relativo al riconoscimento del titolo conseguito in Romania nell'anno accademico 2020/2021. Il diniego era fondato, da un lato, sulla ritenuta inidoneità del titolo rumeno a costituire un titolo di formazione o attestato di competenza richiesto in Romania per l'accesso alla professione di insegnante di sostegno e, dall'altro, sulle asserite incolmabili differenze qualitative e quantitative tra il percorso seguito in Romania e quello previsto in Italia dal d.m. 30 settembre 2011. Il commissario aveva inoltre ritenuto non adeguatamente documentato il tirocinio, nonché insussistenti i presupposti per l'applicazione di misure compensative. La ricorrente ha dedotto, tra l'altro, la violazione dei principi affermati dalle sentenze dell'Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 18-22 del 2022, della direttiva 2005/36/CE e della normativa nazionale di recepimento, degli artt. 45, 46 e 49 TFUE e dell'art. 15 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, degli artt. 1, 3 e 10-bis l. 241/1990, la mancata valutazione del complesso dei titoli e delle competenze posseduti, l'errata qualificazione del titolo secondo la normativa rumena, la violazione del legittimo affidamento e il difetto di partecipazione procedimentale. In particolare, ha lamentato l'omessa comunicazione del preavviso di rigetto e l'omessa considerazione della laurea, dei moduli psicopedagogici, del tirocinio formativo di 330 ore, degli ulteriori titoli e dell'esperienza maturata.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e annullato il diniego, disponendo il riesame dell'istanza. Ha ritenuto dirimente la violazione dell'art. 10-bis l. 241/1990: trattandosi di procedimento a istanza di parte e di esercizio di potere discrezionale, il preavviso di rigetto doveva precedere il provvedimento finale, consentendo all'interessata di conoscere i motivi ostativi e di fornire integrazioni e osservazioni. Le disposizioni sul soccorso istruttorio previste dal d.lgs. 206/2007 si aggiungono, e non si sostituiscono, alle garanzie partecipative della legge generale sul procedimento. Il Collegio ha inoltre ritenuto violati i principi affermati dall'Adunanza Plenaria nelle sentenze nn. 18-22 del 2022: il riconoscimento non richiede l'identità dei titoli, essendo sufficiente una comparabilità delle qualifiche professionali; l'Amministrazione deve valutare concretamente il complesso della formazione, degli altri titoli e delle competenze dell'interessato e, ove emergano lacune, considerare l'adozione di misure compensative. Il provvedimento non dava conto della valutazione della laurea e dei moduli psicopedagogici conseguiti in Romania, né motivava adeguatamente il giudizio sulle asserite differenze sostanziali. La documentazione evidenziava, almeno in parte, la sovrapposizione tra le materie rumene e quelle previste dal percorso italiano e indicava un tirocinio di 330 ore. L'eventuale mancata specificazione del grado scolastico del tirocinio non consentiva, senza ulteriori approfondimenti, di concludere per l'impossibilità di misure compensative. Anche in presenza di divergenze sostanziali, l'Amministrazione deve verificare se le conoscenze e competenze siano parzialmente corrispondenti e, se necessario, prescrivere misure proporzionate per colmare le lacune; il diniego non può basarsi su una generica o apodittica affermazione di differenze incolmabili. Le ulteriori censure sono state assorbite. Le spese sono state compensate per la pluralità degli orientamenti giurisprudenziali e la natura delle questioni.

Norme richiamate

• art. 10-bis l. 241/1990

  Nei procedimenti a istanza di parte il preavviso di rigetto deve precedere il diniego, soprattutto quando l'Amministrazione esercita un potere discrezionale, consentendo il contraddittorio sui motivi ostativi.

• art. 3 l. 241/1990

  Il diniego deve motivare in modo adeguato la valutazione comparativa della formazione e delle competenze dell'interessato e le ragioni per cui le eventuali differenze non possono essere colmate mediante misure compensative.

• artt. 16 e 17 d.lgs. 206/2007

  Le disposizioni sul soccorso istruttorio nel procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali si aggiungono alle garanzie partecipative dell'art. 10-bis l. 241/1990.

• direttiva 2005/36/CE

  Il riconoscimento delle qualifiche professionali deve fondarsi su una valutazione concreta e comparativa della formazione e delle competenze, senza richiedere l'identità dei percorsi formativi; le divergenze possono essere colmate mediante misure compensative.

• art. 13 direttiva 2005/36/CE

  Disciplina il riconoscimento delle qualifiche professionali ottenute in un altro Stato membro per l'accesso a una professione regolamentata.

• art. 14 direttiva 2005/36/CE

  Consente l'imposizione di misure compensative quando dal confronto tra formazione estera e requisiti nazionali emergano differenze sostanziali.

• d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso formativo italiano per la specializzazione nelle attività di sostegno e le relative materie, utilizzato come parametro di confronto con la formazione rumena.

• artt. 21 e 22 d.lgs. 206/2007

  Sono richiamati quali disposizioni nazionali attuative del sistema di riconoscimento delle qualifiche professionali.

Massime di principio

• Nel procedimento a istanza di parte volto al riconoscimento di una qualifica professionale estera, il preavviso di rigetto previsto dall'art. 10-bis l. 241/1990 deve essere comunicato prima dell'adozione del diniego quando l'Amministrazione esercita un potere discrezionale; la sua omissione non è neutralizzata dal meccanismo dei vizi formali non invalidanti previsto per la mancata comunicazione di avvio del procedimento.
• Il riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in un altro Stato membro non presuppone l'identità dei titoli o dei percorsi formativi, ma una valutazione concreta della comparabilità delle competenze professionali attestate rispetto a quelle richieste nello Stato ospitante.
• L'Amministrazione, nel valutare una domanda di riconoscimento di un titolo professionale estero, deve esaminare complessivamente la formazione, gli ulteriori titoli, le competenze e l'esperienza professionale dell'interessato; l'omessa considerazione di tali elementi rende carente la motivazione del diniego.
• La presenza di differenze anche sostanziali tra la formazione estera e quella nazionale non consente di escludere automaticamente il riconoscimento: l'Amministrazione deve verificare se le competenze siano almeno parzialmente corrispondenti e, ove necessario, individuare misure compensative proporzionate e adeguate a colmare le lacune.
• Un diniego fondato su generiche o apodittiche affermazioni circa l'inidoneità del tirocinio o l'esistenza di differenze incolmabili è illegittimo se non chiarisce, sulla base di un'analisi effettiva dei percorsi formativi, perché non siano praticabili misure compensative.

Come è indicizzato