Sentenza n. 945/2026 - Genova, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato l'ordinanza comunale del 4 settembre 2025, adottata ai sensi dell'art. 167 d.lgs. 42/2004, con cui era stato ordinato il ripristino dello stato dei luoghi in relazione a un manufatto condonato, e con motivi aggiunti la dichiarazione di decadenza del permesso di costruire in sanatoria del 26 febbraio 2013. Il condono aveva assentito il mantenimento del manufatto subordinandolo alla riqualificazione ambientale secondo un progetto approvato, senza tuttavia fissare il termine per l'esecuzione delle prescrizioni. La proprietaria aveva presentato una SCIA per il completamento della riqualificazione, non tempestivamente inibita dal Comune, e aveva iniziato i lavori. Con il ricorso introduttivo ha dedotto: violazione degli artt. 19 e 21-nonies l. 241/1990, perché il Comune avrebbe dovuto previamente inibire o annullare la SCIA; violazione degli artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004, per l'erronea ritenuta decadenza dell'autorizzazione paesaggistica e per difetto di istruttoria e motivazione; illegittimità dell'ordine di ripristino per mancato invito a presentare una nuova istanza paesaggistica; indeterminatezza e ineseguibilità dell'ordine; in subordine, violazione degli artt. 23 e 33 d.P.R. 380/2001, ove l'intervento fosse stato qualificato come soggetto a permesso di costruire. Con i motivi aggiunti ha contestato la dichiarazione di decadenza del titolo in sanatoria, deducendo che mancava il termine per l'adempimento previsto dall'art. 5 l.r. Liguria 5/2004, che il Comune non aveva provato il mancato inizio dei lavori, che avrebbe dovuto verificare l'effettiva esecuzione e progressione della riqualificazione e che il provvedimento era tardivo ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso e i motivi aggiunti, annullando entrambi i provvedimenti impugnati. Ha ritenuto essenziale, nella fattispecie di sanatoria speciale subordinata a prescrizioni di riqualificazione paesaggistico-ambientale, la previa fissazione di un congruo termine per l'adempimento, richiesta dall'art. 5, comma 4, l.r. Liguria 5/2004. Poiché il Comune non aveva fissato tale termine né aveva effettuato il dovuto controllo sull'adempimento, non poteva successivamente dichiarare la decadenza del titolo per mancata esecuzione entro un termine mai assegnato. Non erano direttamente applicabili né il termine triennale dell'art. 15 d.P.R. 380/2001 né quello quinquennale dell'art. 146, comma 4, d.lgs. 42/2004, riferiti alle opere ancora integralmente da realizzare. Il TAR ha inoltre rilevato che la SCIA del 5 marzo 2025 non era stata tempestivamente inibita e si era consolidata. L'eventuale inefficacia derivante dalla sopravvenuta carenza dell'assenso paesaggistico avrebbe dovuto essere fatta valere entro i termini per l'esercizio dei poteri inibitori sulla SCIA oppure mediante annullamento d'ufficio ai sensi dell'art. 21-nonies l. 241/1990, ricorrendone i presupposti. Il Comune non poteva invocare la decadenza dell'autorizzazione paesaggistica fondata sull'inosservanza di un termine che esso stesso non aveva mai fissato. Le spese sono state integralmente compensate per la complessità della fattispecie e per i ritardi e inadempimenti imputabili a entrambe le parti.

Norme richiamate

• art. 5, commi 4 e 5, l.r. Liguria 29 marzo 2004, n. 5

  l'efficacia del titolo edilizio in sanatoria sia “subordinata all'osservanza di specifiche prescrizioni volte al migliore inserimento dell'opera abusiva nel contesto paesistico-ambientale previa fissazione, in tale provvedimento, di un congruo termine entro cui l'interessato è tenuto ad ottemperare alle prescrizioni”

  La fissazione di un congruo termine per l'adempimento delle prescrizioni di riqualificazione è elemento essenziale della sanatoria speciale; in mancanza, non può essere dichiarata la decadenza per inosservanza di un termine mai assegnato. In caso di totale o parziale inottemperanza, la legge disciplina rispettivamente la decadenza immediata o l'assegnazione di un ulteriore termine.

• art. 19, commi 3 e 6-bis, l. 7 agosto 1990, n. 241

  “È illegittima l'ordinanza di demolizione di opere edilizie già oggetto di segnalazione certificata di inizio attività cui non ha fatto seguito - nei termini perentori [...] alcun provvedimento inibitorio”

  La SCIA non tempestivamente inibita produce il consolidamento dei propri effetti; l'amministrazione non può eluderlo adottando direttamente un'ordinanza repressiva delle opere segnalate.

• art. 19-bis, comma 3, l. 241/1990

  L'inefficacia della SCIA per mancanza di un atto di assenso presupposto non è stata ritenuta configurabile nel caso concreto, poiché l'intervento era assistito dall'assenso paesaggistico del 2013 e la sua asserita decadenza non poteva essere fondata sull'omessa fissazione del termine per l'adempimento.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  L'eventuale illegittimità o inefficacia della SCIA consolidata deve essere fatta valere mediante annullamento d'ufficio nei tempi, nelle forme e alle condizioni previste dalla norma, non attraverso una diretta ordinanza demolitoria.

• art. 146, comma 4, d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  “Il termine di efficacia dell'autorizzazione [paesaggistica] decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell'intervento, a meno che il ritardo [...] non sia dipeso da circostanze imputabili all'interessato”

  In assenza di un termine perentorio specificamente fissato ai sensi della disciplina regionale della sanatoria con prescrizioni, opera la regola generale sulla decorrenza dell'efficacia dell'autorizzazione paesaggistica; il termine quinquennale non si applica direttamente alla fattispecie di opere già realizzate oggetto di sanatoria.

• art. 167 d.lgs. 22 gennaio 2004, n. 42

  L'ordine di ripristino paesaggistico non può essere legittimamente adottato sulla base della pretesa decadenza dell'assenso paesaggistico quando tale decadenza deriva dall'inosservanza di un termine mai fissato dall'amministrazione.

• art. 15 d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380

  Il termine triennale di efficacia del permesso di costruire riguarda la realizzazione di opere ancora da costruire integralmente e non si applica direttamente al titolo in sanatoria relativo al mantenimento di un manufatto già abusivamente realizzato, subordinato a opere di riqualificazione.

Massime di principio

• Nella sanatoria edilizia speciale subordinata a prescrizioni di riqualificazione paesaggistico-ambientale, la fissazione di un congruo termine per l'adempimento è elemento essenziale del provvedimento; l'amministrazione non può dichiarare la decadenza del titolo per mancata ottemperanza entro un termine che non abbia previamente assegnato.
• I termini ordinari previsti per la realizzazione delle opere dal permesso di costruire e per l'efficacia dell'autorizzazione paesaggistica non si applicano direttamente a un titolo in sanatoria che consenta il mantenimento di un manufatto già realizzato, subordinandolo a successive opere di riqualificazione, quando la disciplina speciale impone la previa fissazione di un termine.
• Quando una SCIA edilizia non sia stata tempestivamente inibita, i suoi effetti si consolidano; l'amministrazione non può adottare direttamente un'ordinanza di demolizione o ripristino delle opere segnalate senza previamente esercitare, nei termini e alle condizioni di legge, i poteri di annullamento d'ufficio o gli altri poteri previsti dall'ordinamento.
• L'amministrazione non può fondare la decadenza di un atto di assenso paesaggistico sull'inosservanza di un termine per l'adempimento delle prescrizioni ambientali che essa stessa avrebbe dovuto fissare e non ha mai assegnato.
• L'omessa comunicazione di inizio lavori non esonera l'amministrazione dal dovere di verificare concretamente l'adempimento delle prescrizioni e non consente di sostituire tale verifica con una dichiarazione di decadenza priva del presupposto temporale previsto dalla legge.

Come è indicizzato