Tribunale, Ordinanza T-776/22

Esclusione da appalti UE e rigetto dell’istanza cautelare per difetto di urgenza

Il Presidente del Tribunale dell’Unione europea si pronuncia in un procedimento sommario ex articoli 278 e 279 TFUE proposto da TP contro la decisione della Commissione del 1 ottobre 2022, con cui l’impresa era stata esclusa per due anni dalla partecipazione alle procedure di appalto e di finanziamento disciplinate dal regolamento finanziario dell’Unione e dal regime del Fondo europeo di sviluppo. L’istanza mirava alla sospensione dell’efficacia della decisione in attesa della sentenza di merito sull’azione di annullamento.

Fatti e svolgimento del procedimento

TP era parte di un consorzio che aveva concluso nel 2009 un contratto con la Commissione. A seguito di problemi nell’esecuzione dell’opera e del successivo contenzioso contrattuale, la vicenda era stata sottoposta a un Dispute Adjudication Board e poi ad arbitrato ICC, con lodo parziale nel 2020 e lodo finale nel 2022. Parallelamente, il panel di cui all’articolo 143 del regolamento (UE, Euratom) 2018/1046 aveva avviato la procedura che ha condotto alla decisione di esclusione, adottata dalla Commissione il 1 ottobre 2022 per “significant deficiencies” nell’adempimento degli obblighi principali del contratto, culminate nell’anticipata risoluzione del rapporto.

TP ha impugnato la decisione con ricorso principale e, con atto separato, ha chiesto in via cautelare la sospensione dell’esecuzione. La Commissione ha chiesto il rigetto dell’istanza, in via preliminare per inammissibilità o, in subordine, per infondatezza.

Normativa e criteri applicati dal giudice cautelare

Il Presidente richiama la disciplina generale delle misure provvisorie: gli articoli 278 e 279 TFUE, letti in combinato disposto con l’articolo 256, paragrafo 1, TFUE e con l’articolo 156 del regolamento di procedura del Tribunale. Ricorda che gli atti delle istituzioni dell’Unione sono presunti legittimi e che la sospensione dell’esecuzione è concessa solo in via eccezionale.

Le condizioni sono cumulative:

• fumus boni iuris, cioè un’apparente fondatezza in fatto e in diritto;
• urgenza, nel senso che il provvedimento deve essere necessario per evitare un danno grave e irreparabile prima della decisione di merito;
• ove occorra, bilanciamento degli interessi.

Nel caso concreto, il giudice sceglie di esaminare per prima la condizione dell’urgenza.

Valutazione del pregiudizio economico allegato

TP sosteneva che l’esclusione dalle gare UE le avrebbe sottratto una fonte essenziale di ricavi, con possibili ripercussioni tali da mettere in pericolo la sua attività e, in alcuni mercati geografici, provocare persino un’immediata insolvenza. Per sostanziare tale allegazione aveva depositato una tabella sui progetti finanziati dal bilancio UE negli esercizi 2019/2020, 2020/2021 e 2021/2022.

Il giudice ricorda che il danno patrimoniale è, di regola, riparabile e che può giustificare misure cautelari solo se porta l’impresa in una situazione che ne comprometta la sopravvivenza o incida in modo sostanziale sulla quota di mercato. Occorre inoltre un quadro finanziario preciso, supportato da prove documentali dettagliate.

Applicando tali criteri, il Presidente osserva che:

• TP non ha dimostrato, né neppure allegato, un rischio per la propria vitalità economica prima della decisione di merito;
• il peso dei progetti finanziati dall’Unione sul fatturato complessivo risultava limitato;
• anche il mancato introito previsto non appariva tale da minacciare l’esistenza dell’impresa;
• il danno restava, in linea di principio, monetariamente quantificabile e quindi suscettibile di compensazione anche tramite un’azione di risarcimento ex articoli 268 e 340 TFUE.

Quanto alla prospettata insolvenza di una società del gruppo o di una controllata, il giudice ricorda che l’analisi deve tenere conto delle risorse dell’intero gruppo di appartenenza, poiché il sostegno finanziario interno può neutralizzare il rischio di insolvenza. Inoltre, le conseguenze economiche negative ipotizzate derivavano da scenari futuri incerti, in un settore in cui non vi è alcuna garanzia di aggiudicazione di una gara. Esse si collocano quindi nel normale rischio commerciale di un operatore economico.

Valutazione del pregiudizio reputazionale

TP invocava anche un grave danno all’immagine e alla reputazione, sostenendo che l’esclusione avrebbe compromesso irrimediabilmente la fiducia di partner e clienti, con effetti difficilmente reversibili in un mercato ristretto.

Il Presidente osserva che eventuali effetti negativi sulla reputazione erano già in parte verificatisi e, per loro natura, non sarebbero stati realmente eliminati da una sospensione provvisoria. La misura cautelare, essendo temporanea e sommaria, non avrebbe potuto ristabilire in modo effettivo la reputazione dell’impresa, così come neppure la futura eventuale sentenza di annullamento potrebbe retroattivamente cancellare completamente un pregiudizio già consolidato. Ne deriva che il danno dedotto non integrava il tipo di irreparabilità richiesto per le misure provvisorie.

Decisione e conseguenze processuali

Poiché TP non ha dimostrato la sussistenza dell’urgenza, la domanda cautelare è stata respinta. Il giudice precisa che, in assenza di una delle condizioni cumulative, non occorre pronunciarsi sull’ammissibilità, sul fumus boni iuris o sul bilanciamento degli interessi.

Ai sensi dell’articolo 158, paragrafo 5, del regolamento di procedura, le spese sono state riservate al merito.

Principio affermato

In materia di misure cautelari contro decisioni di esclusione da procedure di gara UE, la mera perdita di fatturato o il danno reputazionale non bastano a dimostrare l’urgenza: il richiedente deve provare, con elementi concreti e attuali, un pregiudizio serio, imminente e irreparabile, non altrimenti compensabile. In mancanza di tale prova, la sospensione dell’atto non può essere concessa.