Tribunale, Sentenza T-72/20

Accesso al fascicolo BCE e accesso ai documenti: Satabank/BCE

La causa riguarda un ricorso di annullamento ex articolo 263 TFUE proposto da Satabank plc contro la decisione della BCE del 26 novembre 2019 che aveva respinto la sua domanda di accesso al fascicolo. La controversia si colloca nel contesto della vigilanza prudenziale bancaria nell’ambito del Meccanismo di vigilanza unico (MVU) e del regime BCE di accesso ai documenti.

Fatti e procedimento

Satabank era un ente creditizio maltese classificato come ente meno significativo, quindi soggetto alla vigilanza diretta dell’autorità nazionale competente, la MFSA. Il 16 novembre 2019 il suo avvocato aveva chiesto alla BCE l’accesso al fascicolo che la riguardava. La BCE aveva respinto la domanda osservando che non era pendente alcuna procedura ai sensi dell’articolo 22 del regolamento MVU e che, di conseguenza, l’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento quadro sull’MVU non consentiva l’accesso.

Successivamente, nel febbraio 2020, la MFSA ha trasmesso alla BCE un progetto di decisione di revoca dell’autorizzazione della banca; nel marzo 2020 la BCE ha avviato la relativa procedura e ha poi concesso accesso al fascicolo in più fasi. La revoca dell’autorizzazione è stata infine adottata il 30 giugno 2020, ma il presente ricorso riguarda esclusivamente il diniego del novembre 2019.

Questioni processuali: ricevibilità e interesse ad agire

La BCE aveva eccepito l’irricevibilità sostenendo, in sostanza, che il diniego era un atto preparatorio privo di effetti giuridici autonomi e che la ricorrente non avesse più interesse ad agire, anche perché l’accesso era stato successivamente concesso nel contesto della procedura di vigilanza. Il Tribunale respinge entrambe le eccezioni.

Secondo il Tribunale, il diniego impugnato fissava in modo definitivo la posizione della BCE, poiché al momento della domanda non era pendente alcuna procedura di vigilanza e non vi era quindi alcun successivo atto finale rispetto al quale il diniego potesse essere contestato. Inoltre, l’interesse ad agire va valutato alla data di proposizione del ricorso e, in quel momento, l’annullamento della decisione poteva ancora procurare un beneficio concreto alla ricorrente, ossia l’accesso a documenti che le erano stati negati.

Ricevibilità dei motivi e dell’eccezione di illegittimità

La BCE contestava anche la chiarezza dell’atto introduttivo e l’introduzione, in replica, di censure di illegittimità contro l’articolo 22 del regolamento MVU e gli articoli 31 e 32 del regolamento quadro sull’MVU. Il Tribunale ritiene tuttavia che il ricorso fosse sufficientemente chiaro e strutturato, e considera le censure sulla legittimità delle disposizioni come un ampliamento del secondo motivo già dedotto in atto introduttivo.

Normativa rilevante

Il ragionamento del Tribunale si concentra su:

• il regolamento (UE) n. 1024/2013, in particolare gli articoli 4, 6, 14 e 22;
• il regolamento (UE) n. 468/2014, in particolare gli articoli 2, punto 24, 31 e 32;
• la decisione 2004/258/CE, che disciplina l’accesso del pubblico ai documenti della BCE;
• il regolamento (CE) n. 1049/2001, richiamato solo in via comparativa;
• gli articoli 15, 41, 42 e 47 della Carta, oltre all’articolo 296 TFUE.

Ragionamento della Corte: accesso al fascicolo ex articolo 32 del regolamento quadro MVU

Il Tribunale chiarisce che il diritto di accesso al fascicolo previsto dall’articolo 32, paragrafo 1, del regolamento quadro sull’MVU è legato all’esistenza di una "procedura di vigilanza BCE" specifica, definita dall’articolo 2, punto 24, come ogni attività volta a predisporre l’adozione di una decisione di vigilanza. Questo diritto è strumentale ai diritti di difesa e non coincide con la vigilanza prudenziale in senso generale.

Ne consegue che la mera circostanza che la BCE eserciti una vigilanza prudenziale nel quadro dell’MVU non comporta un accesso permanente al fascicolo. Per gli enti meno significativi, come Satabank, la vigilanza diretta ordinaria spetta alle autorità nazionali competenti; la BCE interviene solo in specifiche procedure di sua competenza, come la revoca dell’autorizzazione.

Nel caso concreto, alla data del 16 novembre 2019 non risultava pendente alcuna procedura di vigilanza dinanzi alla BCE. Il progetto di revoca trasmesso dalla MFSA è successivo alla domanda e alla decisione impugnata, sicché la BCE non aveva commesso errore nel ritenere non applicabile l’articolo 32 del regolamento quadro sull’MVU.

Esame delle censure di illegittimità e dei principi generali

La ricorrente sosteneva che, se interpretate come fatto dalla BCE, le norme sull’accesso al fascicolo sarebbero incompatibili con l’articolo 41 della Carta, oltre che con i principi di certezza del diritto, proporzionalità, nemo auditur e tutela giurisdizionale effettiva.

Il Tribunale respinge tali censure. In particolare:

• il diritto di accesso al fascicolo ex articolo 41 della Carta riguarda il fascicolo della persona interessata nell’ambito di una questione amministrativa concreta, non tutti i documenti in possesso dell’istituzione;
• gli articoli 22 del regolamento MVU e 32 del regolamento quadro, subordinando l’accesso all’avvio di una procedura di vigilanza, consentono comunque all’operatore di partecipare al processo decisionale che incide sui suoi interessi;
• il principio di certezza del diritto non è violato, perché la disciplina è chiara nel collegare l’accesso alla procedura di vigilanza pendente;
• la censura di proporzionalità è respinta in quanto sostanzialmente sovrapponibile alla critica già rigettata sull’interpretazione dell’articolo 32;
• la censura nemo auditur è giudicata speculativa e comunque non idonea a infirmare la decisione;
• la tutela giurisdizionale effettiva ex articolo 47 della Carta non è compromessa, poiché la decisione della BCE è pienamente soggetta al controllo del giudice dell’Unione.

Motivo decisivo: applicazione del regime generale di accesso ai documenti della BCE

Il Tribunale accoglie il primo motivo della ricorrente. Pur avendo correttamente escluso l’accesso al fascicolo ex articolo 32 del regolamento quadro sull’MVU, la BCE avrebbe dovuto esaminare la domanda anche come richiesta di accesso ai documenti ai sensi della decisione 2004/258/CE.

Il punto decisivo è che una domanda di accesso non perde il proprio potenziale fondamento nel regime generale solo perché il richiedente usa l’espressione "fascicolo". La base giuridica non deve essere indicata dal richiedente, e la BCE non poteva dedurre dalla formulazione della domanda che essa fosse limitata al solo articolo 32. In assenza di una procedura di vigilanza pendente, non esisteva un "fascicolo" in senso tecnico, ma ciò non impediva che esistessero documenti relativi alla ricorrente detenuti dalla BCE e accessibili, in linea di principio, secondo la decisione 2004/258.

Poiché la BCE non ha esaminato la domanda sotto questo diverso profilo, ha commesso un errore di diritto. Il Tribunale annulla quindi la decisione impugnata senza dover esaminare gli altri profili di censura rimasti assorbiti.

Dispositivo

Il Tribunale:

• annulla la decisione della BCE del 26 novembre 2019 che aveva respinto la domanda di accesso al fascicolo presentata da Satabank;
• condanna la BCE alle spese.

Principio affermato

La pronuncia distingue nettamente tra accesso al fascicolo in una procedura di vigilanza BCE e accesso generale ai documenti della BCE. Il primo presuppone una procedura di vigilanza specifica pendente; il secondo deve essere esaminato ogni volta che la domanda, anche se formulata come richiesta di accesso al "fascicolo", possa rientrare nel regime della decisione 2004/258/CE.