Sentenza n. 4035/2026 - Milano, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato l'archiviazione della proposta di Piano attuativo relativa a un ambito di trasformazione e la deliberazione consiliare presupposta, chiedendo anche il risarcimento dei danni e il danno da ritardo. Ha dedotto, tra l'altro, violazione degli artt. 3 e 10-bis della legge n. 241 del 1990, violazione delle norme regionali lombarde in materia di pianificazione attuativa, violazione dell'art. 42 del d.lgs. n. 267 del 2000, dell'art. 58 del d.l. n. 112 del 2008, dell'art. 826 c.c. e delle disposizioni del Piano dei Servizi, difetto di competenza del Consiglio comunale, sviamento, travisamento, erronea valutazione dei presupposti, difetto di istruttoria e di motivazione, contraddittorietà e perplessità. Ha inoltre contestato l'irrilevanza del procedimento di alienazione delle aree comunali, la valorizzazione di una sentenza penale non definitiva e l'applicazione delle discipline sull'autotutela. Il Comune ha eccepito l'inammissibilità per mancata impugnazione della relazione tecnica istruttoria e ha sostenuto l'infondatezza del ricorso. La proposta presentava numerose criticità progettuali: assenza dei calcoli analitici della superficie lorda di pavimento, difformità dai parametri di monetizzazione, mancato rispetto delle distanze, errato computo degli oneri di urbanizzazione, carenze nella verifica dei parcheggi, impossibilità di verificare copertura e permeabilità, incongruenze sui costi delle opere a scomputo e ulteriori criticità evidenziate dai settori comunali e dalla Commissione del Paesaggio.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso e la domanda risarcitoria. Ha ritenuto il ricorso ammissibile, chiarendo che, nei procedimenti pianificatori, la legge generale sul procedimento amministrativo non si applica in via generale per effetto dell'art. 13 della legge n. 241 del 1990 e che la motivazione può risultare dall'insieme degli atti del procedimento, inclusi gli atti istruttori richiamati, purché già formati e conoscibili, senza configurare motivazione postuma. Tuttavia, il ricorso non aveva contestato puntualmente tutte le ragioni autonome poste a fondamento del diniego: le numerose carenze progettuali risultanti dalla relazione tecnica istruttoria erano rimaste inoppugnate e da sole giustificavano l'archiviazione. Il giudice ha quindi applicato il principio secondo cui la permanenza di una motivazione autonoma non censurata rende irrilevante l'esame delle altre ragioni. Ha comunque esaminato anche le censure principali, respingendo quella relativa all'incompetenza del Consiglio comunale. La proposta non poteva essere considerata mera esecuzione automatica del P.G.T., poiché erano sopravvenuti mutamenti pianificatori sovralocali, modifiche dell'Accordo di Programma, l'avvio di un nuovo P.G.T., l'ipotesi di estensione del perimetro di un parco e il procedimento penale concernente l'indice compensativo e la procedura di permuta. Tali elementi rendevano legittimo l'intervento del Consiglio comunale e la rivalutazione dell'interesse pubblico. Il giudice ha riconosciuto all'amministrazione ampia discrezionalità nella pianificazione attuativa, sindacabile solo per manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà, ravvisando nel caso concreto una motivazione non manifestamente irragionevole. La sentenza penale non definitiva poteva essere autonomamente considerata dal Comune quale elemento fattuale e amministrativo, senza obbligo di conformarsi al suo contenuto. È stata respinta anche la domanda risarcitoria: la mancata approvazione di un Piano attuativo, peraltro neppure adottato, non attribuisce di per sé un bene della vita né genera un affidamento risarcibile. È stato altresì escluso il danno da ritardo ex art. 2-bis della legge n. 241 del 1990, poiché, per gli interessi pretensivi, occorre dimostrare la spettanza del bene della vita e la proposta presentava significative carenze progettuali. Spese compensate.

Norme richiamate

• art. 13, comma 1, l. 241/1990

  La fattispecie esaminata, in quanto avente a oggetto un procedimento pianificatorio, non è soggetta all’applicazione della legge generale sul procedimento amministrativo

  I procedimenti pianificatori sono disciplinati dalla normativa speciale; le regole generali della legge n. 241 del 1990 non si applicano in via generale, con conseguenze anche sull'obbligo e sulle modalità della motivazione.

• art. 3 l. 241/1990

  Nel procedimento pianificatorio la motivazione può essere ricavata dall'insieme degli atti procedimentali e dai criteri generali posti a base della scelta, senza dover essere integralmente contenuta nel singolo atto.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La relativa censura è stata proposta dalla ricorrente, ma il giudice non l'ha ritenuta decisiva ai fini dell'accoglimento.

• art. 21-quinquies l. 241/1990

  La norma è stata invocata dalla ricorrente in relazione alla natura della determinazione comunale, ma la censura è stata respinta nel quadro della complessiva legittimità della scelta pianificatoria.

• art. 21-octies l. 241/1990

  La norma è stata invocata dalla ricorrente, senza incidere sull'esito, fondato sulla mancata contestazione di autonome ragioni ostative e sulla discrezionalità pianificatoria.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  La norma è stata invocata dalla ricorrente, ma il giudice ha escluso l'illegittimità della determinazione comunale sulla base delle sopravvenienze pianificatorie e delle carenze della proposta.

• art. 14, comma 1, l.r. Lombardia n. 12/2005

  La conclusione in senso negativo della fase istruttoria pone termine al procedimento di adozione dei piani attuativi e loro varianti

  La conclusione negativa della fase istruttoria può porre termine al procedimento; la competenza deve essere individuata in relazione alla fase procedimentale concretamente raggiunta.

• art. 11, comma 2, l.r. Lombardia n. 12/2005

  È stato richiamato per rilevare che, di regola, non può essere attribuito un indice di edificabilità territoriale alle aree non soggette a trasformazione urbanistica.

• art. 42 d.lgs. 267/2000

  La competenza consiliare è stata ritenuta giustificata dalla necessità di assumere determinazioni patrimoniali e di rivalutare scelte pianificatorie divenute non attuali per effetto delle sopravvenienze.

• art. 58 d.l. 112/2008, conv. l. 133/2008

  La norma è stata invocata in relazione alla natura e all'alienazione delle aree comunali, ma le relative censure sono state respinte.

• art. 826 c.c.

  La norma è stata invocata in relazione alla qualificazione patrimoniale delle aree comunali, senza determinare l'annullamento degli atti.

• art. 2-bis l. 241/1990

  Il danno da ritardo relativo a un interesse pretensivo presuppone, tra l'altro, la dimostrazione della spettanza del bene della vita; in mancanza, il danno non è ingiusto.

• art. 116 c.p.a.

  La parte che ritenga rilevanti documenti non integralmente esibiti deve attivarsi mediante l'accesso e le relative azioni, non potendo chiedere al giudice di colmare lacune probatorie con istanze esplorative.

• art. 112 c.p.c.

  Il giudice ha richiamato il principio di corrispondenza tra chiesto e pronunciato per ritenere esaminate le questioni rilevanti e non decisive quelle non espressamente trattate.

Massime di principio

• Nei procedimenti di pianificazione urbanistica e di pianificazione attuativa, la motivazione dell'atto può risultare dall'esame complessivo degli atti procedimentali, degli elaborati istruttori e dei criteri generali che hanno guidato la scelta, senza necessità che sia integralmente riprodotta nel singolo provvedimento; non si configura motivazione postuma quando tali elementi erano già formati e conoscibili prima dell'adozione dell'atto.
• Quando un diniego amministrativo è fondato su più ragioni autonome, ciascuna idonea a sostenerlo, la mancata contestazione di una sola di tali ragioni è sufficiente a giustificare il rigetto del ricorso e rende irrilevante l'esame delle censure relative alle altre motivazioni.
• L'approvazione di un Piano attuativo non costituisce necessariamente attività vincolata di mera esecuzione del P.G.T.; l'amministrazione conserva un'ampia discrezionalità nel decidere se e quando dare attuazione alle previsioni generali, anche alla luce di sopravvenienze urbanistiche, territoriali, ambientali ed economiche.
• Il sindacato del giudice amministrativo sulle scelte di pianificazione attuativa è limitato alla verifica della manifesta irragionevolezza, illogicità o arbitrarietà e non può trasformarsi in una valutazione sostitutiva del merito amministrativo.
• La mancata approvazione di un Piano attuativo, soprattutto quando il piano non sia stato neppure adottato, non attribuisce di per sé al proponente un bene della vita né determina un affidamento risarcibile; il danno da ritardo relativo a un interesse pretensivo richiede comunque la prova della spettanza del bene sostanziale finale.

Come è indicizzato