Corte di giustizia, Sentenza C-9/22

Rinvio pregiudiziale su masterplan urbanistico e valutazione ambientale

La pronuncia riguarda un rinvio pregiudiziale della High Court irlandese in materia di pianificazione urbanistica e tutela ambientale. La controversia nasce da un progetto di edilizia residenziale a Dublino e dal ruolo, nel procedimento autorizzatorio, di un masterplan locale e di orientamenti ministeriali sull’altezza degli edifici.

Fatti e procedimento principale

Il DBTR-SCR1 Fund ha chiesto un permesso per un complesso residenziale di 416 unità abitative in un’area ex industriale nel centro di Dublino. L’ispettore di pianificazione aveva raccomandato il rigetto, ma An Bord Pleanála ha comunque concesso il permesso con 24 condizioni.

Dinanzi alla High Court, NJ e OZ hanno chiesto l’annullamento della decisione e la declaratoria di invalidità dell’articolo 28 del Planning and Development Act 2000, sostenendo in sintesi che:

• il masterplan della SDRA 12 era stato usato senza essere stato sottoposto a valutazione ambientale strategica;
• gli orientamenti ministeriali del 2018, vincolanti per le autorità di pianificazione, avrebbero inciso illegittimamente sulla valutazione di impatto ambientale.

Normativa rilevante

La Corte richiama innanzitutto la direttiva 2001/42/CE sulla valutazione degli effetti di determinati piani e programmi sull’ambiente, in particolare:

• articolo 1, sugli obiettivi;
• articolo 2, lettera a), sulla nozione di "piani e programmi";
• articolo 3, paragrafi 2 e 3, sull’ambito di applicazione della valutazione ambientale;
• articolo 8, sull’integrazione del rapporto ambientale nel processo decisionale.

Richiama poi la direttiva 2011/92/UE, come modificata dalla direttiva 2014/52/UE, e in particolare:

• articolo 2, paragrafo 1, sull’obbligo di autorizzazione e valutazione preliminare per i progetti con impatto significativo;
• articolo 3, paragrafo 1, sull’individuazione, descrizione e valutazione degli effetti diretti e indiretti del progetto.

Questioni pregiudiziali sottoposte alla Corte

La High Court chiedeva in sostanza se:

• un masterplan elaborato congiuntamente da un’autorità locale e da un privato possa costituire un "piano o programma" ai sensi della direttiva 2001/42;
• un piano previsto da un altro piano regolatore vincolante rientri nella stessa nozione;
• un atto non vincolante che di fatto consente deroghe al quadro pianificatorio debba essere sottoposto a valutazione ambientale;
• la direttiva 2011/92 osti a che l’autorità competente debba attenersi a orientamenti governativi obbligatori che favoriscono, ove possibile, l’aumento dell’altezza degli edifici.

Ragionamento della Corte sulla direttiva 2001/42

La Corte ricorda che, per rientrare nella nozione di "piani e programmi", devono ricorrere due condizioni cumulative:

• adozione o elaborazione da parte di un’autorità nazionale, regionale o locale;
• previsione da parte di disposizioni legislative, regolamentari o amministrative.

Nel caso del masterplan, la prima condizione è soddisfatta perché esso è stato adottato dal consiglio comunale di Dublino. È irrilevante che sia stato elaborato insieme a un committente privato, poiché il testo della direttiva contempla espressamente piani elaborati e/o adottati dall’autorità.

Quanto alla seconda condizione, la Corte afferma che sono "previsti" anche i piani la cui adozione trova base giuridica in un altro piano o programma, purché esista nel diritto nazionale una base che autorizzi l’autorità competente ad adottarli. Una lettura restrittiva consentirebbe agli Stati membri di eludere facilmente l’obbligo di valutazione ambientale frammentando il quadro pianificatorio in documenti successivi.

La Corte sottolinea inoltre che la nozione di piani e programmi comprende anche le modifiche e, in linea di principio, pure gli atti che, pur non modificando formalmente il piano precedente, consentono deroghe agli elementi del quadro di riferimento per l’autorizzazione dei progetti. Tuttavia, per avere rilevanza ai fini dell’articolo 3, paragrafo 2, lettera a), l’atto deve avere almeno carattere obbligatorio per l’autorità che rilascia il permesso.

La Corte lascia al giudice nazionale la verifica concreta se il masterplan fosse vincolante per An Bord Pleanála e se fosse effettivamente adottato sulla base della disposizione contenuta nel piano regolatore di Dublino 2016-2022.

Ragionamento della Corte sulla direttiva 2011/92

Quanto alla quarta questione, la Corte osserva che, negli ordinamenti nazionali, possono esistere regole urbanistiche che delimitano o orientano il contenuto dei progetti. Ciò non è di per sé incompatibile con la direttiva 2011/92, soprattutto considerando che la direttiva 2001/42 è stata concepita proprio per anticipare la valutazione delle scelte pianificatorie che, altrimenti, condizionerebbero già a monte la VIA del singolo progetto.

Nel caso di specie, gli orientamenti del 2018 erano già stati oggetto di valutazione ambientale strategica. Inoltre, dal loro contenuto emergeva che le autorità potevano richiedere valutazioni specifiche, incluse valutazioni ambientali, e non risultava che l’obbligo di conformarsi ai requisiti specifici interferisse con l’obbligo, previsto dalla parte X del Planning and Development Act 2000, di valutare caso per caso gli effetti significativi del progetto ai sensi dell’articolo 3, paragrafo 1, della direttiva 2011/92.

La Corte rileva anche che il testo del requisito specifico n. 3 sembrava lasciare un margine di apprezzamento, poiché l’autorità "può" approvare lo sviluppo, anziché doverlo approvare necessariamente.

Dispositivo

La Corte ha dichiarato che:

• l’articolo 2, lettera a), e l’articolo 3, paragrafi 2 e 3, della direttiva 2001/42/CE devono essere interpretati nel senso che un piano rientra nella direttiva quando è elaborato da un’autorità locale in collaborazione con un privato interessato, è adottato sulla base di una disposizione contenuta in un altro piano o programma e prevede sviluppi diversi da quelli previsti in un altro piano o programma, purché abbia almeno carattere obbligatorio per le autorità competenti nel rilascio delle autorizzazioni;
• la direttiva 2011/92/UE, come modificata, non osta a una normativa nazionale che imponga alle autorità competenti di agire conformemente a orientamenti che favoriscono, ove possibile, l’aumento dell’altezza degli edifici, se tali orientamenti sono stati oggetto di valutazione ambientale ai sensi della direttiva 2001/42 e non impediscono la valutazione caso per caso del progetto.

Principi pratici per gli operatori

La pronuncia è rilevante perché conferma che, in materia urbanistica, non conta solo la forma del documento, ma soprattutto il suo effetto sostanziale sul potere autorizzatorio. Se un atto pianificatorio, anche non formalmente denominato piano regolatore, orienta in modo vincolante le autorizzazioni e introduce deroghe al quadro pianificatorio, può richiedere valutazione ambientale strategica.

Per i professionisti, il messaggio è duplice:

• nella predisposizione di masterplan e strumenti affini occorre verificare se esista una base normativa sufficiente e se l’atto condizioni le autorizzazioni successive;
• nel procedimento VIA le policy urbanistiche vincolanti non sono vietate in sé, ma non possono sostituire la valutazione concreta degli effetti ambientali del singolo progetto.