Sentenza n. 6339/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 4

Esito

La controversia

La proprietaria aveva impugnato la nota comunale del 4 agosto 2016, con cui era stata respinta l'istanza di variante urbanistica relativa a un terreno assoggettato, secondo la sua prospettazione, a un vincolo espropriativo decaduto. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, la violazione delle garanzie partecipative e degli artt. 1, 2, 10-bis e 21-octies della legge n. 241/1990, il difetto di motivazione e di istruttoria, nonché la violazione della disciplina regionale e nazionale sui vincoli espropriativi. Il TAR aveva accolto il ricorso ritenendo che la destinazione urbanistica a istruzione di uso pubblico, con obbligo di convenzionamento e cessione gratuita di parte delle aree, avesse natura espropriativa; conseguentemente, decorso il termine quinquennale, l'area sarebbe divenuta zona bianca e il Comune sarebbe stato obbligato a conferirle una nuova disciplina urbanistica. Il Comune ha appellato la sentenza deducendo, in via preliminare, l'irricevibilità del ricorso originario per omessa impugnazione della variante normativa del 2008 e, nel merito, error in judicando, travisamento, illogicità, violazione dell'art. 33 Cost., error in procedendo e difetto di motivazione. Ha sostenuto che la destinazione prevista dall'art. 48/1 delle NTA del PRG fosse conformativa e non espropriativa, poiché consentiva anche l'iniziativa privata, inclusa la gestione di scuole paritarie, mediante permesso di costruire convenzionato, lasciando al proprietario una concreta utilità economica.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l'appello e, in riforma della sentenza del TAR, ha respinto il ricorso di primo grado. Il Collegio ha ritenuto non necessario esaminare l'eccezione preliminare di irricevibilità, poiché l'appello era fondato nel merito. Interpretando l'art. 48/1 delle NTA nel contesto complessivo della disciplina urbanistica, ha qualificato la destinazione a zone per l'istruzione come vincolo conformativo e non espropriativo. La previsione consentiva infatti interventi di iniziativa privata per impianti e attrezzature destinate all'istruzione di uso pubblico, subordinati a convenzionamento, e permetteva al proprietario di realizzare e gestire strutture scolastiche, comprese le scuole paritarie, partecipanti all'offerta del servizio pubblico dell'istruzione. La zonizzazione, pur comprimendo lo jus aedificandi, non eliminava ogni possibilità di sfruttamento economico del fondo e non comportava una sostanziale ablazione della proprietà. Ne conseguiva che il vincolo aveva durata indeterminata, non era soggetto alla decadenza quinquennale propria dei vincoli preordinati all'esproprio e non imponeva al Comune alcun obbligo di ritipizzazione dell'area. Le spese del doppio grado sono state compensate per la particolarità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 48/1 NTA del PRG

  le zone per l’istruzione sono destinate ad asili nido, scuole materne, scuole elementari, scuole medie dell’obbligo, e relativi servizi ed altre strutture di istruzione... In tali zone è consentito l’intervento di iniziativa privata per impianti ed attrezzature destinate all’istruzione di uso pubblico. Gli interventi sono subordinati alla sottoscrizione di una convenzione, approvata dal Consiglio comunale, unitamente allo schema progettuale, riguardante la sistemazione, i modi e i tempi di utilizzo e gestione dell’area, dell’edificato e dell’intero comparto, la messa a disposizione delle aree necessarie; i tempi e le modalità per la verifica dello stato di attuazione nonché le sanzioni previste per gli eventuali inadempimenti

  La disposizione configura una disciplina urbanistica conformativa, poiché ammette l'iniziativa privata e la gestione privata di strutture scolastiche destinate all'istruzione di uso pubblico mediante convenzionamento.

• art. 33 Cost.

  È richiamato quale fondamento della possibilità di svolgere attività di insegnamento anche mediante scuole paritarie, che concorrono all'offerta del servizio pubblico dell'istruzione.

• art. 2, comma 1, l. 19 novembre 1968, n. 1187

  È stato invocato nel giudizio di primo grado in relazione alla durata dei vincoli urbanistici; la decisione esclude tuttavia che la destinazione controversa costituisca un vincolo espropriativo soggetto a decadenza quinquennale.

• art. 9, comma 3, d.P.R. 8 giugno 2001, n. 327

  È stato richiamato nel ricorso originario con riferimento alla disciplina dei vincoli preordinati all'esproprio; non trova applicazione, secondo il Consiglio di Stato, perché il vincolo in esame è conformativo.

Massime di principio

• La destinazione urbanistica di un'area a strutture scolastiche o a zone per l'istruzione ha natura conformativa, e non espropriativa, quando si inserisce nella zonizzazione generale del territorio e non riserva la realizzazione delle opere alla sola mano pubblica.
• Un vincolo urbanistico non è espropriativo quando, pur comprimendo lo jus aedificandi, lascia al proprietario una concreta possibilità di utilizzazione economica del fondo attraverso iniziative private o miste, anche mediante convenzionamento con l'amministrazione.
• La previsione di attrezzature scolastiche destinate all'uso pubblico non esclude, di per sé, la realizzazione e gestione delle strutture da parte di privati, comprese le scuole paritarie, poiché l'uso pubblico non coincide necessariamente con la proprietà o gestione pubblica dell'opera.
• I vincoli conformativi derivanti dalla zonizzazione urbanistica generale hanno validità a tempo indeterminato e non sono soggetti alla decadenza quinquennale prevista per i vincoli preordinati all'esproprio; pertanto, la loro permanenza non determina l'obbligo dell'amministrazione di procedere alla ritipizzazione dell'area.
• La qualificazione di un vincolo urbanistico deve essere desunta dalle caratteristiche concrete della disciplina complessiva dell'area e dalle modalità di attuazione previste, non dalla sola incidenza limitativa della destinazione sul diritto di proprietà.

Come è indicizzato