Sentenza n. 6895/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 5

Esito

La controversia

La società appellante contestava la sentenza del TAR che aveva ritenuto conforme al giudicato del TAR Campania n. 4520/2021 la deliberazione regionale n. 136/2024, con cui la Regione aveva approvato un accordo con l'ACI per la gestione dell'archivio regionale e nazionale della tassa automobilistica. Deduceva: violazione ed elusione del giudicato, poiché il nuovo accordo riproponeva un affidamento diretto e remunerato di attività strumentali alla gestione della tassa automobilistica; erronea qualificazione dell'accordo come cooperazione tra amministrazioni, in assenza di compiti pubblici comuni, di effettiva condivisione di responsabilità e di un interesse pubblico comune perseguito congiuntamente; violazione dell'art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE e delle norme nazionali di recepimento, poiché l'accordo prevedeva il pagamento di un corrispettivo all'ACI; omessa pronuncia su specifiche censure relative alle condizioni di esenzione dalla gara; domanda di risarcimento del danno per perdita di chance e richiesta di penalità ai sensi dell'art. 114, comma 4, lettera e), c.p.a.; istanza di nuovo rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia. La controversia è stata esaminata anche alla luce dell'ordinanza della Corte di giustizia del 3 febbraio 2026, causa C-316/25, relativa all'affidamento diretto dei servizi di gestione dell'archivio regionale della tassa automobilistica.

La decisione

L'appello è stato accolto in parte. Il Consiglio di Stato ha respinto la richiesta di nuovo rinvio pregiudiziale, rilevando che una questione sostanzialmente coincidente era già stata sottoposta alla Corte di giustizia e definita con l'ordinanza del 3 febbraio 2026. In sede di ottemperanza, il Collegio ha ritenuto che il giudicato dovesse essere interpretato e integrato alla luce del diritto dell'Unione e della successiva pronuncia interpretativa della Corte di giustizia. Quest'ultima ha stabilito che l'art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE osta all'affidamento diretto, senza gara, dei servizi relativi alla gestione dell'archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico incaricato dell'archivio nazionale, quando l'affidamento consiste esclusivamente nell'acquisizione di una prestazione dietro pagamento di un corrispettivo. Nel caso concreto, la Regione pagava all'ACI 0,486 euro per veicolo per la gestione dell'archivio regionale e 0,206 euro per quella dell'archivio nazionale, per un totale indicato in sentenza di circa 3,321 milioni di euro annui. Tali somme sono state qualificate come corrispettivo per un servizio, non come mero rimborso delle spese. Inoltre, l'accordo non prevedeva una reale condivisione di compiti e responsabilità, poiché la Regione non svolgeva attività in favore dell'ACI. Il rapporto aveva quindi natura sinallagmatica e costituiva un appalto di servizi soggetto a evidenza pubblica, non un accordo di cooperazione esente dalla gara. La deliberazione regionale n. 136/2024 è stata annullata perché non conforme al giudicato del TAR Campania n. 4520/2021, interpretato alla luce del diritto dell'Unione. È stato imposto alla Regione l'obbligo conformativo di indire una gara per l'affidamento dei servizi. Sono state respinte le domande risarcitorie e quella di penalità ex art. 114 c.p.a., poiché la recente interpretazione della Corte di giustizia, in presenza di orientamenti nazionali non univoci, escludeva il nesso causale e configurava un errore scusabile dell'amministrazione. Le doglianze ulteriori sono state assorbite. Le spese del doppio grado sono state integralmente compensate.

Norme richiamate

• art. 12, paragrafo 4, direttiva 2014/24/UE

  L’art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24 dev’essere interpretato nel senso che esso osta a una disposizione nazionale che consente l’affidamento diretto, senza gara, dell’appalto di servizi relativi alla gestione dell’archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico che ha il compito di gestire l’archivio nazionale pubblico automobilistico, qualora tale appalto abbia ad oggetto esclusivamente l’acquisizione di una prestazione dietro versamento di un corrispettivo.

  L'affidamento diretto è incompatibile con la disciplina europea quando consiste nell'acquisto di una prestazione remunerata, anche se l'oggetto è limitato alla gestione dell'archivio regionale della tassa automobilistica.

• art. 7 d.lgs. 36/2023

  La disposizione è richiamata quale disciplina nazionale degli accordi tra soggetti pubblici, ma non consente di qualificare come cooperazione esente dalla gara un rapporto che, per la presenza di un corrispettivo e l'assenza di compiti condivisi, ha natura di appalto di servizi.

• art. 51, commi 2-bis e 2-ter, d.l. 124/2019, convertito dalla l. 157/2019

  La previsione relativa all'interscambio e alla gestione integrata degli archivi della tassa automobilistica non legittima l'affidamento diretto remunerato in assenza delle condizioni cumulative previste dal diritto dell'Unione per la cooperazione tra amministrazioni.

• art. 15 l. 241/1990

  È richiamato tra le norme invocate per la qualificazione dell'accordo tra amministrazioni; la qualificazione formale dell'accordo non prevale sulla sua effettiva natura sinallagmatica.

• art. 112 c.p.a.

  La tutela in ottemperanza comprende anche la verifica dell'elusione o violazione del giudicato e può condurre alla definizione dell'obbligo conformativo dell'amministrazione.

• art. 114, comma 4, lettera e), c.p.a.

  La richiesta di penalità è stata respinta per l'assenza dei presupposti, non essendo ravvisabile una condotta dell'amministrazione idonea a giustificare la misura alla luce dell'errore scusabile riconosciuto.

• art. 101, comma 2, c.p.a.

  Le domande e censure non esaminate in primo grado possono essere riproposte in appello, ma risultano assorbite quando la decisione già adottata rende superfluo il loro esame.

• art. 30, comma 2, c.p.a.

  La domanda risarcitoria è stata respinta per difetto dei presupposti, in particolare per l'assenza di nesso causale e di elemento soggettivo imputabile all'amministrazione.

• art. 34, comma 4, c.p.a.

  È richiamato quale fondamento della possibile determinazione dei criteri risarcitori, ma non applicato per il rigetto della domanda di danno.

• art. 2909 c.c.

  Il giudicato nazionale conserva rilievo fondamentale, ma può dover essere disapplicato o integrato quando la sua applicazione produrrebbe effetti incompatibili con il diritto dell'Unione.

• art. 4, paragrafo 3, TUE

  Il principio di leale cooperazione fonda l'obbligo del giudice nazionale di assicurare l'effettività del diritto dell'Unione anche nella fase di ottemperanza.

Massime di principio

• Un accordo tra amministrazioni pubbliche non rientra nella cooperazione esente dalla disciplina dei contratti pubblici quando abbia ad oggetto esclusivamente l'acquisizione di una prestazione di servizi in cambio del pagamento di un corrispettivo; in tal caso il rapporto è sinallagmatico e deve essere affidato mediante gara.
• L'affidamento diretto remunerato dei servizi relativi alla gestione dell'archivio regionale della tassa automobilistica a un ente pubblico non economico incaricato della gestione dell'archivio automobilistico nazionale è incompatibile con l'art. 12, paragrafo 4, della direttiva 2014/24/UE, anche quando l'affidamento non comprenda le attività di riscossione della tassa.
• La qualificazione di un rapporto come accordo di cooperazione richiede non solo la partecipazione di soggetti pubblici, ma anche la condivisione effettiva di compiti e responsabilità orientati al perseguimento di obiettivi pubblici comuni; il mero pagamento di un corrispettivo per una prestazione non integra tale cooperazione.
• In sede di ottemperanza, il giudice amministrativo può interpretare e integrare la portata conformativa del giudicato alla luce di una successiva pronuncia interpretativa della Corte di giustizia, impedendo che dall'esecuzione della sentenza derivino effetti incompatibili con il diritto dell'Unione.
• Le pronunce interpretative della Corte di giustizia vincolano il giudice e l'amministrazione nazionale chiamati ad applicare le medesime disposizioni o i medesimi principi, anche quando siano intervenute dopo la formazione del giudicato amministrativo.
• La violazione accertata di un obbligo di gara non comporta automaticamente il risarcimento del danno: quando l'illegittimità emerge soltanto da una successiva interpretazione della Corte di giustizia, in presenza di orientamenti nazionali non univoci, possono mancare il nesso causale e l'elemento soggettivo dell'illecito per errore scusabile.

Come è indicizzato