Sentenza n. 5921/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

Gli appellanti contestavano la sentenza di primo grado e gli atti comunali relativi a un compendio immobiliare composto da più unità abitative, piscina e opere accessorie realizzate abusivamente in epoche successive. Deducevano, in particolare, difetto di istruttoria e di motivazione per il mancato esame di una relazione tecnica comunale del 2017 e del progetto di mitigazione ambientale presentato nel 2016, che avrebbero attestato l’assentibilità del primo condono ai sensi della l. n. 47 del 1985; sostenevano che il precedente annullamento dell’autorizzazione paesaggistica fosse dovuto soltanto a carenza motivazionale e non impedisse un nuovo esame della sanabilità. Lamentavano inoltre l’irrilevanza attribuita al lungo tempo trascorso, la mancata considerazione della loro buona fede e della loro estraneità agli abusi, l’omessa o insufficiente individuazione delle opere da demolire e dell’area da acquisire, nonché l’impossibilità tecnica di demolire le opere senza pregiudicare parti legittime dell’edificio. Contestavano la configurabilità della lottizzazione abusiva, affermando che l’unità da loro acquistata sarebbe stata autonomamente valutabile e non ricadrebbe, all’epoca della realizzazione, in area di inedificabilità assoluta. Deducevano infine violazione delle garanzie partecipative e dell’art. 10-bis l. n. 241/1990, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto attendere la definizione delle ulteriori istanze di condono e instaurare una specifica interlocuzione prima di adottare il diniego e l’ordine di ripristino.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha respinto l’appello e confermato la sentenza del TAR. Ha ritenuto che la relazione comunale del 2017 fosse un mero atto istruttorio, privo di contenuto provvedimentale e comunque subordinato all’acquisizione dei pareri degli enti preposti alla tutela dei vincoli; essa non poteva superare l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica comunale disposto dalla Soprintendenza e confermato dal giudicato del TAR. Tale annullamento era fondato non solo su un difetto di motivazione, ma anche su ragioni sostanziali di contrasto delle opere con il vincolo paesaggistico e con la disciplina dell’area, sicché il Comune era tenuto a respingere il condono del 1985, anche mediante motivazione per relationem, in esecuzione dell’obbligo conformativo derivante dal giudicato. Il diniego del primo condono aveva inoltre reso definitivamente abusive le opere e comportava la non condonabilità degli ampliamenti e degli ulteriori interventi successivi, realizzati su un immobile già abusivo. Il giudice ha ribadito che la valutazione di una pluralità di opere deve essere globale e non atomistica, che la presentazione di un’istanza di sanatoria non consente la realizzazione di ulteriori opere e che il condono non può essere ottenuto mediante demolizioni o interventi di mitigazione progettati successivamente, né è ammissibile una sanatoria parziale di singole porzioni di una costruzione considerata unitariamente. Quanto alla partecipazione procedimentale, l’eventuale violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 non produceva l’illegittimità del diniego, poiché si trattava di provvedimento vincolato e gli appellanti non avevano indicato elementi idonei a dimostrare che il contenuto dell’atto avrebbe potuto essere diverso. L’ordine di demolizione era sufficientemente individuato mediante il rinvio agli atti di condono e conseguiva direttamente al loro rigetto; il lungo tempo trascorso non incideva sulla sua legittimità, né richiedeva una motivazione specifica sull’affidamento. L’omessa indicazione di ulteriori aree da acquisire non rendeva illegittimo l’ordine e, nella specie, limitava eventualmente l’acquisizione alla sola area di sedime e alle opere indicate. La lottizzazione abusiva costituiva un’argomentazione ulteriore rispetto alla decisiva non condonabilità degli abusi; la posizione soggettiva degli appellanti, stranieri e non autori materiali degli abusi, non escludeva l’adozione della demolizione, poiché l’abusività ha natura reale e segue l’immobile nei trasferimenti. Le spese sono state compensate tra appellanti e cointeressato; nulla è stato disposto nei confronti del Comune non costituito.

Norme richiamate

• art. 31 l. 47/1985

  Disciplina il condono delle opere abusive oggetto della prima istanza; il diniego è stato ritenuto vincolato dopo l’annullamento dell’autorizzazione paesaggistica.

• l. 724/1994

  Il condono relativo agli ampliamenti successivi è stato ritenuto conseguenzialmente non accoglibile poiché riferito ad ampliamenti di opere già definitivamente abusive.

• art. 32 d.l. 269/2003

  Le ulteriori opere oggetto delle istanze successive sono state ritenute non condonabili perché nuove costruzioni realizzate in area soggetta a vincoli paesaggistico e idrogeologico e a inedificabilità assoluta.

• art. 30 d.P.R. 380/2001

  La lottizzazione abusiva è stata richiamata quale argomentazione ulteriore, valutabile in relazione all’intervento complessivo e non mediante considerazione frazionata delle singole opere.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  L’omessa indicazione dell’area ulteriore da acquisire non rende illegittima l’ordinanza di demolizione, ma limita l’eventuale acquisizione a quanto precisamente indicato e all’area di sedime.

• artt. 146 e 167 d.lgs. 42/2004

  La disciplina paesaggistica impedisce di subordinare la sanatoria alla realizzazione di interventi progettuali idonei a rendere successivamente assentibile l’abuso.

• art. 10-bis l. 241/1990

  La violazione del preavviso di rigetto rileva solo se il privato indica elementi che avrebbero potuto incidere sul contenuto finale; non rileva quando il provvedimento è vincolato e il risultato non avrebbe potuto essere diverso.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  non è annullabile il provvedimento adottato in violazione di norme sul procedimento o sulla forma degli atti qualora, per la natura vincolata del provvedimento, sia palese che il suo contenuto dispositivo non avrebbe potuto essere diverso da quello in concreto adottato

  Il diniego di condono non è annullabile per eventuali carenze partecipative, poiché l’annullamento del nulla osta paesaggistico e il giudicato rendevano vincolata la decisione comunale.

• art. 7 l. 1497/1939

  Il procedimento paesaggistico precedente, conclusosi con l’autorizzazione comunale annullata dalla Soprintendenza, non poteva essere riaperto dal Comune in contrasto con il giudicato.

Massime di principio

• Quando un’autorizzazione paesaggistica comunale è stata annullata dalla Soprintendenza per ragioni sostanziali e tale annullamento è stato confermato con giudicato, il Comune è vincolato a respingere il condono edilizio fondato su quell’autorizzazione e non può procedere a un nuovo riesame paesaggistico incompatibile con l’obbligo conformativo derivante dal giudicato.
• Una relazione istruttoria o una proposta tecnica favorevole, subordinata all’acquisizione dei pareri degli enti competenti e priva di contenuto decisorio, non equivale a un provvedimento favorevole di sanatoria e non può superare un precedente diniego o un giudicato sfavorevole.
• La presentazione di un’istanza di condono non consente la realizzazione di ulteriori opere abusive; gli interventi successivi mantengono natura abusiva e, quando incidono sul medesimo organismo edilizio, devono essere valutati unitariamente, senza frazionamento artificioso delle opere.
• Il condono edilizio non può essere ottenuto subordinandolo alla preventiva demolizione parziale o alla realizzazione di opere di mitigazione, né è normalmente ammissibile la sanatoria di singole porzioni di una costruzione considerata unitariamente.
• La violazione dell’art. 10-bis l. n. 241/1990 non determina l’annullamento di un diniego di condono quando il provvedimento ha natura vincolata e il ricorrente non dimostra che gli elementi che avrebbe introdotto nel procedimento avrebbero potuto condurre a un esito diverso.
• L’ordine di demolizione può essere adottato nei confronti dell’attuale proprietario anche se non autore materiale dell’abuso, poiché l’abusività dell’opera ha natura reale e segue il bene nei successivi trasferimenti; la buona fede dell’acquirente non impedisce di regola la demolizione, ferma la possibilità di farla valere nei rapporti con il dante causa.

Come è indicizzato