Parere n. 792/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Inammissibilità del ricorso contro la determinazione dei tetti di spesa sanitaria

Il Consiglio di Stato, Sezione Prima, ha esaminato un ricorso straordinario proposto da una struttura sanitaria privata accreditata contro la Regione Campania e l’ASL di Avellino, relativo alla delibera regionale n. 497 del 10 novembre 2021. La delibera definiva, per il 2021 e in via provvisoria per il 2022, i limiti di spesa e i relativi contratti con le case di cura private.

Premesse e contenuto della controversia

La ricorrente ha rappresentato di essere una struttura sanitaria specializzata nell’ambito ostetrico-ginecologico e materno-infantile, contrattualizzata con un budget storico non inferiore a 25 milioni di euro e caratterizzata da una produzione mediamente superiore al budget assegnato.

Dopo la contrazione dell’attività sanitaria determinata dalla pandemia da Covid-19 nel 2020 e nella prima parte del 2021, la struttura ha dichiarato di aver ripreso l’attività ordinaria nella seconda metà del 2021, raggiungendo una produzione pari a euro 26.095.353 e contribuendo alla riduzione delle liste di attesa. Ha quindi contestato la riduzione del budget a euro 24.788.880 per il 2021 e a euro 23.859.806, in via provvisoria, per il 2022.

La società ha comunque sottoscritto il relativo schema di contratto di budget ai sensi dell’art. 8-quinquies del d.lgs. n. 502/1992, dichiarando di averlo fatto per garantire la continuità assistenziale e in considerazione della provvisorietà dei tetti.

Motivo decisivo della pronuncia

Il Ministero della salute ha concluso per l’inammissibilità del ricorso e, in subordine, per il rigetto. Il Consiglio di Stato ha accolto la prima conclusione, rilevando che la società aveva sottoscritto, per gli anni di riferimento, la clausola di salvaguardia annessa all’accordo contrattuale.

Secondo il Collegio, tale sottoscrizione non costituisce una mera adesione formale al contratto, ma implica l’accettazione espressa del contenuto e degli effetti dei provvedimenti di determinazione dei tetti di spesa.

Acquiescenza e perdita della legittimazione a ricorrere

La clausola di salvaguardia è stata qualificata, sulla base dell’orientamento consolidato del Consiglio di Stato, come schema tipico di acquiescenza. Il privato aderente manifesta in modo inequivoco:

• la rinuncia sostanziale alla posizione giuridica asseritamente lesa dall’atto di determinazione del tetto;
• la rinuncia processuale al diritto di impugnare gli atti relativi ai limiti di spesa.

La conseguenza è la perdita della legittimazione a impugnare gli atti di determinazione dei tetti di spesa e l’inammissibilità delle impugnative eventualmente proposte nonostante la sottoscrizione.

Finalità pubbliche della clausola

Il Consiglio di Stato ha richiamato la funzione della clausola di salvaguardia nell’assicurare:

• il contenimento della spesa sanitaria;
• il rispetto dei vincoli di finanza pubblica;
• la programmazione finanziaria regionale;
• la stabilità degli accordi contrattuali;
• la prevenzione di contenziosi idonei a compromettere gli equilibri finanziari programmati.

Il Collegio ha inoltre richiamato la sentenza della Corte costituzionale n. 238 del 2014, secondo cui il diritto fondamentale alla tutela giurisdizionale può essere limitato quando la limitazione sia giustificata da un interesse pubblico riconoscibile come potenzialmente preminente rispetto alla garanzia dell’art. 24 Cost.

Tale interesse è stato individuato nel controllo della spesa sanitaria, ritenuto particolarmente rilevante nel caso di una Regione sottoposta a Piano di rientro e operante in un contesto di stringenti restrizioni finanziarie.

Esito

Il ricorso straordinario è stato dichiarato inammissibile. Il Consiglio di Stato non ha esaminato nel merito i plurimi motivi di illegittimità dedotti contro la delibera regionale, ritenendo dirimente la sottoscrizione della clausola di salvaguardia.