Sentenza n. 5896/2026 - Roma, Sezione 2Q

Esito

La controversia

Il Comune ha chiesto l’accertamento dell’inadempimento dell’obbligo, previsto dall’art. 11 della convenzione urbanistica del 1989, di cedere gratuitamente aree destinate a opere di urbanizzazione primaria e secondaria, nonché il trasferimento coattivo della proprietà ai sensi dell’art. 2932 c.c. e la trascrizione della sentenza. Dopo il completamento e il collaudo delle opere di urbanizzazione, le aree non erano state trasferite. Il Comune aveva quindi costituito in mora il Fallimento, che aveva risposto sostenendo la presunta caducazione degli effetti della convenzione per il decorso del termine decennale, prorogabile, previsto dalla convenzione. Il Fallimento non si è costituito in giudizio. Il TAR ha esaminato preliminarmente la giurisdizione, ritenendo la controversia riconducibile alla giurisdizione esclusiva amministrativa sulle convenzioni urbanistiche, sia quali accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi sia quali atti inerenti al governo del territorio. Ha inoltre escluso che la giurisdizione esclusiva amministrativa fosse derogata dalla vis attractiva del tribunale fallimentare. Nel merito, il Collegio ha ritenuto che la prescrizione dell’obbligo non potesse essere rilevata d’ufficio, poiché il Fallimento non aveva formulato in giudizio una specifica e tempestiva eccezione di prescrizione, essendosi limitato a una contestazione stragiudiziale contenuta nella risposta alla messa in mora. Il Comune ha provato la fonte dell’obbligo, il mancato trasferimento, il completamento delle opere e la corrispondenza tra le aree convenzionali e le particelle catastali richieste. L’istruttoria ha tuttavia evidenziato che alcune particelle risultavano intestate catastalmente a soggetti diversi dalla società lottizzante e non era certa la loro appartenenza alla massa fallimentare.

La decisione

Il TAR ha dichiarato la propria giurisdizione esclusiva, ritenendo prevalente quella amministrativa anche rispetto alla procedura fallimentare. Ha escluso di poter rilevare d’ufficio la prescrizione, qualificandola come eccezione in senso stretto che deve essere dedotta dalla parte interessata nel processo; la missiva stragiudiziale dei curatori non è stata ritenuta sufficiente. Ha accertato l’inadempimento dell’obbligo di cessione previsto dalla convenzione urbanistica. Sussistendo la prova della titolarità riferibile alla società lottizzante e della corrispondenza tra le aree convenzionali e quelle catastali, ha pronunciato sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c., trasferendo gratuitamente al Comune la proprietà di 18 particelle catastali. Ha invece respinto la domanda di trasferimento relativamente alle particelle 3201 e 3199 del catasto terreni e 2522 sub 2 e sub 501 del catasto fabbricati, perché risultavano intestate a soggetti diversi dalla società e non era stata dimostrata la loro appartenenza alla massa fallimentare. Ha ordinato al competente Conservatore dei Registri immobiliari di procedere, su istanza di parte, alle trascrizioni necessarie. Le spese sono state compensate per la parziale novità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 133, comma 1, lett. a), n. 2, c.p.a.

  Sono devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, salvo ulteriori previsioni di legge (...): a) le controversie in materia di: (...) 2) formazione, conclusione ed esecuzione degli accordi integrativi o sostitutivi di provvedimento amministrativo e degli accordi fra pubbliche amministrazioni

  La controversia sull’esecuzione di una convenzione urbanistica rientra nella giurisdizione esclusiva amministrativa in quanto la convenzione è assimilabile a un accordo integrativo o sostitutivo di provvedimento amministrativo.

• art. 133, comma 1, lett. f), c.p.a.

  aventi ad oggetto gli atti e i provvedimenti delle pubbliche amministrazioni in materia urbanistica e edilizia, concernente tutti gli aspetti dell'uso del territorio

  La controversia è riconducibile anche alla giurisdizione esclusiva relativa alla materia urbanistica e al governo del territorio.

• art. 11 l. 241/1990

  La convenzione urbanistica è assimilabile a un accordo integrativo o sostitutivo del provvedimento amministrativo.

• art. 2932, comma 1, c.c.

  Se colui che è obbligato a concludere un contratto non adempie l'obbligazione, l'altra parte, qualora sia possibile e non sia escluso dal titolo, può ottenere una sentenza che produca gli effetti del contratto non concluso

  La norma consente di disporre giudizialmente il trasferimento coattivo della proprietà quando l’obbligo di cessione derivante dalla convenzione è rimasto inadempiuto e sono individuati con certezza beni e titolarità.

• art. 2938 c.c.

  Il giudice non può rilevare d'ufficio la prescrizione non opposta

  La prescrizione è un’eccezione in senso stretto e deve essere specificamente e tempestivamente dedotta dalla parte interessata nel giudizio; una contestazione stragiudiziale non consente il rilievo officioso.

• art. 2697 c.c.

  Ai sensi dell’articolo 2697 c.c. il creditore che agisce in giudizio per l’adempimento deve fornire la prova della fonte negoziale o legale del suo diritto, potendo limitarsi ad allegare l’inadempimento della controparte, su cui incombe l’onere della dimostrazione del fatto estintivo costituito dall’adempimento

  Il Comune doveva provare la fonte convenzionale del diritto e allegare l’inadempimento; spettava alla parte obbligata dimostrare eventuali fatti estintivi, tra cui l’adempimento.

• art. 2652 c.c.

  La trascrizione della domanda giudiziale può assicurare gli effetti prenotativi rispetto al rischio di atti dispositivi nelle more del giudizio.

Massime di principio

• Le controversie relative alla formazione, conclusione ed esecuzione di convenzioni urbanistiche rientrano nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, in quanto tali convenzioni sono assimilabili ad accordi integrativi o sostitutivi di provvedimenti amministrativi e attengono al governo del territorio.
• La giurisdizione esclusiva amministrativa sulle controversie in materia di convenzioni urbanistiche prevale sulla vis attractiva della procedura fallimentare, poiché l’attribuzione esclusiva della controversia a un ordine giudiziario esclude la competenza concorrente del tribunale fallimentare.
• La prescrizione, quale eccezione in senso stretto, non può essere rilevata d’ufficio: deve essere dedotta nel giudizio dalla parte interessata con una manifestazione chiara della volontà di avvalersi dell’effetto estintivo derivante dall’inerzia del titolare del diritto. Una contestazione contenuta in un atto stragiudiziale anteriore al processo non sostituisce l’eccezione processuale.
• Nell’azione di adempimento fondata su una convenzione urbanistica, il creditore deve provare la fonte negoziale del proprio diritto e allegare l’inadempimento; spetta alla parte obbligata provare l’adempimento o altri fatti estintivi, modificativi o impeditivi ritualmente dedotti.
• La sentenza costitutiva ex art. 2932 c.c. può disporre il trasferimento coattivo e gratuito delle aree oggetto di una convenzione urbanistica quando l’obbligo di cessione è inadempiuto, le aree sono individuate con certezza e ne è dimostrata l’appartenenza al soggetto obbligato. Il trasferimento non può invece essere disposto per beni intestati a terzi quando non sia provata la loro appartenenza alla massa patrimoniale del convenuto.

Come è indicizzato