Sentenza n. 12446/2026 - Roma, Sezione 3Q

Esito

La controversia

Il ricorrente ha chiesto il risarcimento di 198.600 euro, oltre interessi e rivalutazione, per il mancato guadagno e il ritardato inserimento nel mercato professionale conseguenti ai dinieghi con cui il Ministero della Salute aveva negato il riconoscimento automatico del titolo di odontoiatra conseguito in Romania. Il primo diniego del 2017 era stato seguito da un ulteriore diniego del 25 novembre 2020, impugnato e inizialmente confermato dal TAR. Nel giudizio d'appello, il Consiglio di Stato aveva ordinato il riesame; il Ministero aveva poi subordinato il riconoscimento a un tirocinio o a una prova attitudinale, ma tale determinazione era stata dichiarata inefficace dal Consiglio di Stato, che aveva ordinato l'esatta esecuzione della misura cautelare e nominato un commissario ad acta. Il Ministero aveva infine riconosciuto il titolo nell'ottobre 2022 e il Consiglio di Stato aveva dichiarato cessata la materia del contendere. Il ricorrente ha dedotto la responsabilità aquiliana dell'amministrazione, sostenendo l'illegittimità della condotta e la colpa ministeriale, nonché il danno da mancati guadagni. Il Ministero ha eccepito l'irricevibilità della domanda ai sensi dell'art. 30, comma 5, c.p.a., individuando il dies a quo nel provvedimento di riconoscimento o nella sentenza di cessata materia del contendere, e ha contestato comunque la fondatezza della pretesa.

La decisione

L'eccezione di irricevibilità è stata respinta. Poiché il danno era stato ricollegato al provvedimento del 25 novembre 2020, già impugnato con azione di annullamento, il termine per proporre la domanda risarcitoria era quello previsto dall'art. 30, comma 5, c.p.a., decorrente dal passaggio in giudicato della pronuncia definitoria del giudizio di annullamento. I provvedimenti adottati durante il giudizio non erano idonei, da soli, a far decorrere il termine, essendo necessaria una pronuncia giudiziale che ne accertasse l'idoneità a soddisfare la pretesa. La sentenza del Consiglio di Stato del 28 dicembre 2022, non notificata, è divenuta irrevocabile dopo sei mesi dalla pubblicazione, il 28 giugno 2023; tenuto conto della sospensione feriale e della scadenza domenicale, il ricorso notificato il 15 novembre 2023 era tempestivo. Nel merito, il ricorso è stato respinto. Il giudice ha qualificato la responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi come responsabilità aquiliana, soggetta alla prova dell'ingiustizia del danno, del danno effettivo e del suo ammontare, del nesso causale e dell'elemento soggettivo del dolo o della colpa. L'illegittimità dell'azione amministrativa o l'annullamento del provvedimento non determinano automaticamente il diritto al risarcimento. Nel caso concreto è stata esclusa la colpa del Ministero, poiché la questione del riconoscimento dei titoli professionali presentava un quadro normativo e fattuale complesso e controverso; l'amministrazione aveva svolto un'istruttoria articolata, coinvolgendo la Conferenza di servizi, il Dipartimento per le Politiche Europee e la Commissione europea. È stata inoltre ritenuta insufficiente la prova del danno, fondato su medie statistiche sui redditi degli odontoiatri e non sulla dimostrazione che il ritardo avesse effettivamente privato il ricorrente di specifici guadagni. Il ricorso è stato quindi respinto, con integrale compensazione delle spese per il complessivo andamento della vicenda.

Norme richiamate

• art. 30, comma 5, c.p.a.

  Nel caso in cui sia stata proposta azione di annullamento la domanda risarcitoria può essere formulata nel corso del giudizio o, comunque, sino a centoventi giorni dal passaggio in giudicato della relativa sentenza

  Quando il danno è riferito a un provvedimento già impugnato con azione di annullamento, la domanda risarcitoria deve essere proposta entro centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza che definisce quel giudizio; i provvedimenti adottati nel corso della causa non fanno decorrere autonomamente il termine.

• art. 324 c.p.c.

  Esprime il principio generale secondo cui la sentenza acquista autorità di cosa giudicata quando non sono più esperibili i mezzi ordinari di impugnazione.

• artt. 106, commi 1 e 2, c.p.a.

  Prevede l'impugnabilità delle sentenze amministrative mediante revocazione nei casi previsti dalla legge.

• art. 110 c.p.a.

  Consente il ricorso per cassazione contro le sentenze del Consiglio di Stato per i soli motivi inerenti alla giurisdizione.

• art. 92, commi 1 e 3, c.p.a.

  Disciplina i termini per le impugnazioni delle sentenze amministrative: sessanta giorni dalla notificazione e, in mancanza, sei mesi dalla pubblicazione.

• art. 52, comma 3, c.p.a.

  Consente lo slittamento del termine processuale che scade in giorno festivo al primo giorno lavorativo successivo.

• art. 2043 c.c.

  Costituisce la base della responsabilità aquiliana della pubblica amministrazione, richiedendo la prova dell'elemento soggettivo e degli elementi oggettivi dell'illecito.

• art. 2697 c.c.

  Pone a carico del danneggiato l'onere di allegare e provare i fatti costitutivi della domanda risarcitoria, compresi danno, nesso causale e colpa.

• art. 16 d.lgs. 206/2007

  Disciplina la Conferenza di servizi utilizzata dall'amministrazione nell'istruttoria relativa al riconoscimento dei titoli professionali.

• art. 50, paragrafo 2, direttiva 2005/36/CE

  È richiamato nel precedente cautelare del Consiglio di Stato in relazione all'obbligo dell'amministrazione di acquisire informazioni dallo Stato membro d'origine in caso di dubbi sull'autenticità del titolo o sui requisiti formativi.

• art. 8, commi 1 e 4, d.lgs. 206/2007

  È richiamato quale normativa nazionale di recepimento degli obblighi di cooperazione amministrativa con lo Stato membro che ha rilasciato il titolo.

Massime di principio

• La domanda risarcitoria connessa a un provvedimento già impugnato con azione di annullamento è soggetta al termine di centoventi giorni dal passaggio in giudicato della sentenza che definisce il giudizio di annullamento; la decorrenza non si collega autonomamente agli atti amministrativi adottati nel corso del giudizio quando sia necessaria una pronuncia giudiziale per accertarne l'idoneità a soddisfare la pretesa del ricorrente.
• Le sentenze amministrative di secondo grado non passano in giudicato con la sola pubblicazione se sono ancora esperibili i termini per la revocazione ordinaria o per il ricorso per cassazione per motivi di giurisdizione; in assenza di notificazione, il passaggio in giudicato si verifica decorso il termine di sei mesi dalla pubblicazione.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per lesione di interessi legittimi ha natura aquiliana e richiede la prova congiunta dell'ingiustizia del danno, del danno effettivo e della sua entità, del nesso causale e del dolo o della colpa dell'amministrazione.
• L'illegittimità del provvedimento amministrativo o il suo annullamento giurisdizionale non determinano automaticamente il risarcimento: la colpa dell'amministrazione deve essere valutata alla luce della chiarezza delle norme, della semplicità dei fatti, del carattere vincolato o discrezionale dell'attività e dell'eventuale complessità o incertezza del quadro giuridico e fattuale.
• La mera allegazione di redditi medi o di dati statistici relativi alla categoria professionale non prova il danno da mancato guadagno: il danneggiato deve dimostrare, con riferimento alla propria situazione concreta, il pregiudizio effettivamente subito e il nesso causale con la condotta amministrativa.

Come è indicizzato