Sentenza n. 1539/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente, aggiudicataria mediante asta di tre aree del servizio a tutele graduali per il periodo 1° luglio 2024-31 marzo 2027, ha impugnato la deliberazione con cui ARERA ha disposto che i clienti già serviti nel servizio a tutele graduali che avessero acquisito la qualifica di vulnerabili, nonché i clienti già vulnerabili e ancora riforniti nel servizio alla data di entrata in vigore del d.l. n. 19/2025, continuassero a esservi serviti fino alla conclusione del periodo di assegnazione, imponendo agli esercenti di non risolvere i relativi contratti. Sono stati dedotti: violazione del legittimo affidamento e dell’art. 41 Cost.; violazione della direttiva 2019/944/UE e dei principi di proporzionalità, non discriminazione e libera concorrenza; imposizione di un obbligo a contrarre e attribuzione surrettizia di un servizio pubblico senza compensazione; carenza di istruttoria e difetto di motivazione, anche per l’omessa consultazione degli operatori; illegittima estensione del perimetro soggettivo del servizio oltre quanto previsto dal decreto-legge. In via subordinata è stato chiesto il rinvio pregiudiziale alla Corte di giustizia UE. ARERA ha eccepito l’inammissibilità per mancata notifica a un controinteressato e l’improcedibilità per sopravvenuta carenza di interesse, sostenendo che una successiva deliberazione avrebbe neutralizzato gli effetti lesivi.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari. Ha ritenuto infondata l’eccezione di inammissibilità, richiamando la propria precedente sentenza n. 1856/2025, e ha escluso la sopravvenuta carenza di interesse perché la deliberazione successiva n. 267/2025 non richiamava quella impugnata e lasciava incerta l’applicabilità del meccanismo compensativo ai casi disciplinati dalla deliberazione n. 110/2025. Nel merito, il Collegio ha accolto il quarto motivo, ritenendolo assorbente, e il quinto motivo. La misura legislativa perseguiva una finalità di politica sociale in favore dei clienti vulnerabili, ma i relativi oneri non potevano essere definitivamente trasferiti sui gestori del servizio a tutele graduali, i quali avevano formulato offerte economiche negative sulla base del perimetro originario dei clienti non vulnerabili e non potevano operare in perdita. ARERA avrebbe dovuto svolgere una specifica istruttoria, consultando gli operatori, stimando il numero di clienti destinati a diventare vulnerabili, valutando l’impatto sui costi operativi e sull’equilibrio economico-finanziario del servizio e prevedendo adeguati meccanismi di compensazione. La deliberazione è stata quindi ritenuta illegittima per carenza di istruttoria e difetto di motivazione, non avendo spiegato perché gli oneri della tariffa agevolata dovessero gravare sui gestori. È stato inoltre accolto il quinto motivo, perché la deliberazione aveva esteso l’agevolazione anche ai clienti divenuti vulnerabili prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 19/2025, oltre il perimetro temporale previsto dalla legge e in violazione dell’art. 11 delle preleggi. I primi tre motivi sono stati respinti in ragione dell’interpretazione costituzionalmente orientata delle norme sul servizio a tutele graduali. Le questioni pregiudiziali UE sono state dichiarate assorbite. La deliberazione impugnata è stata annullata; spese compensate.

Norme richiamate

• art. 2, comma 3, d.l. n. 19/2025, convertito in l. n. 60/2025

  Dalla data di entrata in vigore del presente decreto, i clienti forniti nell'ambito del servizio a tutele graduali che dovessero acquisire la qualifica di clienti vulnerabili continuano a essere serviti nel medesimo servizio fino alla fine del periodo di assegnazione dello stesso, ferma restando la loro facoltà di concludere in ogni momento un nuovo contratto nell'ambito del mercato libero, ovvero con l'esercente il servizio di maggior tutela competente per area territoriale.

  La disposizione introduce una misura di politica sociale in favore dei clienti vulnerabili, ma deve essere interpretata nel senso che i relativi oneri non possono gravare definitivamente sui gestori del servizio a tutele graduali; l’Autorità deve regolare gli effetti economici e prevedere meccanismi compensativi.

• art. 11 d.lgs. n. 210/2021

  Individua i requisiti della vulnerabilità rilevanti per l’accesso ai servizi di tutela; la deliberazione impugnata vi ha fatto riferimento per definire la platea dei clienti interessati.

• art. 1, comma 2-bis, l. n. 481/1995

  Impone di armonizzare, mediante il sistema tariffario, gli obiettivi economico-finanziari degli esercenti con gli obiettivi generali di carattere sociale.

• art. 2, comma 19, lett. b), l. n. 481/1995

  Rileva ai fini della valutazione dei costi sostenuti dagli esercenti per la realizzazione di obiettivi generali di carattere sociale derivanti da mutamenti normativi.

• art. 3 l. n. 241/1990

  Pur esonerando gli atti normativi e a contenuto generale dall’obbligo ordinario di motivazione, non esclude, per la parte provvedimentale della deliberazione, la necessità di spiegare l’imposizione degli oneri economici ai gestori.

• art. 11 preleggi

  Esprime il principio di irretroattività; la deliberazione lo ha violato estendendo l’agevolazione a clienti divenuti vulnerabili prima dell’entrata in vigore del d.l. n. 19/2025.

• art. 26, comma 1, c.p.a.

  Richiamato, insieme all’art. 92, comma 2, c.p.c., per giustificare la compensazione delle spese in ragione della peculiarità delle questioni.

• art. 92, comma 2, c.p.c.

  Richiamato quale base normativa per la compensazione delle spese di lite.

Massime di principio

• Quando una misura legislativa di tutela sociale incide su un servizio pubblico affidato mediante gara, l’autorità regolatoria deve verificare l’impatto della misura sui costi e sull’equilibrio economico-finanziario degli operatori, evitando che l’onere della politica sociale sia posto definitivamente a loro carico senza compensazione.
• L’operatore economico che abbia formulato un’offerta negativa in una gara per un servizio pubblico assume il rischio d’impresa parametrato al perimetro soggettivo e alle condizioni della procedura, ma tale rischio non comprende l’imposizione legislativa o regolatoria di servire una platea ulteriore senza adeguata valutazione degli oneri conseguenti.
• L’autorità di regolazione non può qualificare come meramente vincolata l’attuazione di una norma legislativa quando conserva margini di regolazione tariffaria e deve disciplinare gli effetti economici della nuova misura; in tale situazione sono necessarie istruttoria, consultazione degli operatori e motivazione adeguata.
• La motivazione di un atto regolatorio a contenuto misto deve spiegare le ragioni per cui gli oneri derivanti da una tariffa agevolata siano posti a carico degli esercenti, anche quando la componente generale o regolamentare dell’atto sia sottratta all’obbligo ordinario di motivazione.
• Un provvedimento amministrativo non può estendere retroattivamente una misura agevolativa a soggetti che abbiano acquisito il requisito previsto dalla legge prima della sua entrata in vigore, se tale estensione non trova una base legislativa espressa.

Come è indicizzato