Direttiva 2016/797

Direttiva (UE) 2016/797 relativa all’interoperabilità del sistema ferroviario dell’Unione europea

La direttiva rifonde la disciplina UE sull’interoperabilità ferroviaria, sostituendo la direttiva 2008/57/CE. Il suo obiettivo è realizzare un livello ottimale di armonizzazione tecnica per favorire la circolazione sicura e continua dei treni, il mercato interno dei prodotti e servizi ferroviari e il completamento dello spazio ferroviario europeo unico.

Finalità e impianto sistematico

La direttiva collega l’interoperabilità alle esigenze di sicurezza, accessibilità, efficienza e competitività del settore ferroviario. Il legislatore unionale chiarisce, nei considerando, che il sistema ferroviario va reso progressivamente più omogeneo, senza imporre costi ingiustificati né compromettere le reti esistenti. In tale quadro, la direttiva attribuisce un ruolo centrale alle specifiche tecniche di interoperabilità (STI), ai registri, all’Agenzia ferroviaria dell’Unione europea e alle autorità nazionali preposte alla sicurezza.

Ambito di applicazione

L’articolo 1 stabilisce che la direttiva riguarda le condizioni per l’interoperabilità del sistema ferroviario dell’Unione, inclusi progettazione, costruzione, messa in servizio, ristrutturazione, rinnovo, esercizio e manutenzione, nonché le qualifiche professionali e i requisiti di salute e sicurezza del personale. L’ambito copre i sottosistemi dell’allegato II e i componenti di interoperabilità, oltre alle interfacce e alle procedure di verifica e autorizzazione.

Sono espressamente esclusi:

• le metropolitane;
• i tram e i veicoli leggeri su rotaia, nonché le infrastrutture usate soltanto da tali veicoli;
• le reti isolate funzionalmente dal resto del sistema ferroviario dell’Unione e destinate unicamente a servizi passeggeri locali, urbani o suburbani.

Gli Stati membri possono inoltre escludere alcune infrastrutture private, usi locali/storici/turistici, talune infrastrutture leggere usate occasionalmente da veicoli ferroviari e i veicoli utilizzati principalmente su infrastrutture leggere ma dotati di componenti ferroviari per brevi tratti di collegamento. Per i tram-treni, in assenza di STI dedicate, restano applicabili norme nazionali e cooperazione tra autorità competenti, con disciplina specifica anche per l’esercizio transfrontaliero.

Definizioni rilevanti

L’articolo 2 contiene un ampio apparato definitorio, essenziale per la corretta applicazione della direttiva. Tra le nozioni più rilevanti vi sono:

• sistema ferroviario dell’Unione;
• interoperabilità;
• rete e veicolo;
• sottosistemi strutturali e funzionali;
• componenti di interoperabilità;
• requisiti essenziali;
• STI;
• casi specifici;
• ristrutturazione e rinnovo;
• messa in servizio;
• immissione sul mercato;
• area d’uso del veicolo;
• autorità nazionale preposta alla sicurezza;
• organismo notificato, organismo designato e organismo interno accreditato.

Per i professionisti, risultano particolarmente importanti le definizioni di “area d’uso”, “immissione sul mercato”, “rinnovo”, “ristrutturazione”, “tram-treno” e “norme nazionali”, perché determinano l’autorità competente, il fascicolo da presentare, la necessità di una nuova autorizzazione e il perimetro dei controlli tecnici.

Requisiti essenziali

L’articolo 3 dispone che il sistema ferroviario, i sottosistemi e i componenti di interoperabilità, comprese le interfacce, debbano rispettare i requisiti essenziali dell’allegato III. Le specifiche tecniche complementari non possono essere in contrasto con tali requisiti.

I requisiti essenziali riguardano in particolare:

• sicurezza;
• affidabilità e disponibilità;
• salute;
• protezione dell’ambiente;
• compatibilità tecnica;
• accessibilità per persone con disabilità e persone a mobilità ridotta.

Specifiche tecniche di interoperabilità (STI)

Le STI sono il cuore della direttiva. L’articolo 4 prevede che ogni sottosistema dell’allegato II sia oggetto di una STI; una STI può riguardare più sottosistemi e un sottosistema può essere disciplinato da più STI.

Le STI devono indicare:

• l’ambito di applicazione geografico e tecnico;
• i requisiti essenziali e le interfacce interessate;
• le specifiche funzionali e tecniche da rispettare;
• i componenti di interoperabilità e le interfacce da normare tramite specifiche europee;
• le procedure di valutazione della conformità, dell’idoneità all’impiego e della verifica CE;
• la strategia di applicazione progressiva;
• i requisiti di qualifica professionale e di igiene e sicurezza per il personale;
• le regole per sottosistemi esistenti, rinnovi e ristrutturazioni;
• i parametri da verificare dopo l’autorizzazione per assicurare la compatibilità tra veicolo e rete.

La direttiva impone inoltre che ogni STI sia sviluppata a partire dall’analisi del sottosistema esistente e che preservi la compatibilità con le reti e i veicoli già in esercizio. Se taluni aspetti tecnici non possono essere trattati, devono essere indicati come “punti in sospeso”. Le STI possono rinviare a norme o specifiche europee/internazionali o a documenti tecnici dell’Agenzia, che diventano obbligatori solo dal momento in cui la STI diventa applicabile.

L’articolo 5 attribuisce alla Commissione il potere di adottare atti delegati per definire gli obiettivi specifici di ciascuna STI; l’Agenzia elabora i progetti di STI e le modifiche, tenendo conto di costi e benefici, del parere degli utenti e delle parti sociali. Le STI sono poi adottate dalla Commissione mediante atti di esecuzione.

Carenze delle STI e strumenti di conformità

L’articolo 6 disciplina le ipotesi in cui, dopo l’adozione, emergano carenze nelle STI. La Commissione può chiedere un parere all’Agenzia e, in attesa della revisione, tale parere può essere utilizzato come strumento di conformità accettabile.

Questo meccanismo è rilevante perché consente una gestione flessibile delle lacune tecniche, evitando blocchi operativi, ma rimette alla Commissione la decisione di fare uso del parere dell’Agenzia in via provvisoria.

Non applicazione delle STI

L’articolo 7 consente agli Stati membri di autorizzare la non applicazione di una o più STI, o di parte di esse, in casi tassativamente elencati. Si tratta di una deroga che richiede motivazione e, in alcuni casi, una decisione della Commissione.

Le ipotesi principali sono:

• progetti di nuovo sottosistema o di rinnovo/ristrutturazione già in fase avanzata di sviluppo o contrattualizzati alla data di applicazione della STI;
• ripristino rapido della rete dopo incidente o calamità naturale;
• progetti per i quali l’applicazione della STI comprometterebbe la redditività economica o la compatibilità tecnica;
• veicoli da o verso paesi terzi con scartamento diverso;
• reti separate o isolate per ragioni geografiche, compreso il mare.

Sono previsti obblighi di comunicazione alla Commissione, trasmissione di un fascicolo con la giustificazione e, per alcuni casi, decisione della Commissione entro quattro mesi; in assenza di decisione, la domanda si considera accettata.

Componenti di interoperabilità

Gli articoli 8-11 disciplinano l’immissione sul mercato dei componenti di interoperabilità. Gli Stati membri devono adottare le misure necessarie affinché tali componenti siano immessi sul mercato solo se idonei a realizzare l’interoperabilità e se usati conformemente alla loro destinazione, installati e mantenuti correttamente.

La direttiva vieta agli Stati membri di ostacolare la libera circolazione di componenti conformi e di richiedere verifiche già svolte nella procedura di dichiarazione CE. La dichiarazione CE di conformità o di idoneità all’impiego può essere corredata da certificato rilasciato da organismi notificati, se la STI lo richiede. La dichiarazione deve essere datata e firmata dal fabbricante o dal suo mandatario.

In caso di indebito rilascio della dichiarazione o di non conformità sopravvenuta/accertata, gli Stati membri devono adottare misure correttive, informare Commissione, Agenzia e altri Stati membri e, se necessario, ritirare o limitare il componente dal mercato. Se la non conformità dipende da una carenza delle specifiche europee, la risposta può essere il ritiro della specifica, la limitazione o il ritiro della norma armonizzata o la revisione della STI.

È inoltre prevista una presunzione di conformità per i componenti conformi a norme armonizzate pubblicate nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea.

Sottosistemi: verifica CE e norme nazionali

Gli articoli 12-17 assicurano la libera circolazione dei sottosistemi strutturali conformi ai requisiti essenziali e limitano le verifiche ripetitive. Il richiedente deve ottenere una dichiarazione CE di verifica, che attesta il rispetto delle pertinenti norme UE e nazionali.

Quando le STI non coprono integralmente i requisiti essenziali, si applicano norme nazionali per:

• punti in sospeso;
• casi specifici;
• reti e veicoli non coperti da STI;
• misure preventive urgenti, ad esempio dopo un incidente.

L’articolo 14 impone agli Stati membri di notificare alla Commissione e all’Agenzia le norme nazionali esistenti e le loro modifiche. Le nuove norme nazionali sono ammesse solo se una STI non copre pienamente i requisiti essenziali o in caso di urgenza; i progetti vanno notificati preventivamente tramite il sistema informatico del regolamento (UE) 2016/796. Le norme nazionali non notificate non si applicano ai fini della direttiva.

L’allegato IV descrive nel dettaglio la procedura di verifica CE dei sottosistemi, comprese le dichiarazioni intermedie di verifica, la struttura della documentazione tecnica e la sorveglianza degli organismi notificati.

Autorizzazione degli impianti fissi, ERTMS e veicoli

L’articolo 18 disciplina l’autorizzazione per la messa in servizio dei sottosistemi fissi di energia, infrastruttura e controllo-comando e segnalamento a terra. L’autorità nazionale preposta alla sicurezza rilascia l’autorizzazione sulla base del fascicolo presentato dal richiedente, che deve includere le dichiarazioni di verifica, la prova della compatibilità tecnica e della corretta integrazione in condizioni di sicurezza. Il termine ordinario è di quattro mesi dal ricevimento di tutte le informazioni pertinenti.

L’articolo 19 attribuisce all’Agenzia un ruolo centrale per l’ERTMS: prima di qualsiasi gara per apparecchiature ERTMS di terra, essa verifica la conformità delle soluzioni tecniche alle STI pertinenti. La domanda, il fascicolo e gli atti relativi passano attraverso lo sportello unico e la decisione deve intervenire entro due mesi dal fascicolo completo.

L’articolo 21 introduce il nuovo modello di autorizzazione all’immissione del veicolo sul mercato, valido in tutta l’Unione. Il richiedente deve indicare il settore di impiego e dimostrare, con il fascicolo tecnico, la compatibilità del veicolo con la rete, l’immissione sul mercato dei sottosistemi di cui è composto e la loro integrazione in sicurezza. L’Agenzia è competente per settori di impiego in più Stati membri; l’autorità nazionale lo è per settori limitati a uno Stato membro. Anche qui operano termini di un mese per la completezza del fascicolo e di quattro mesi per la decisione finale.

La direttiva disciplina anche:

• l’intervento di prove sulla rete, con autorizzazioni temporanee;
• le modalità di disaccordo tra Agenzia e autorità nazionali e il ricorso alla commissione di ricorso del regolamento (UE) 2016/796;
• i casi in cui l’area d’uso venga estesa o in cui una nuova autorizzazione sia necessaria dopo rinnovo o ristrutturazione.

Registrazione dei veicoli e controlli prima dell’utilizzo

Gli articoli 22 e 23 prevedono che, prima del primo utilizzo, il veicolo sia registrato nel registro nazionale dei veicoli, o in quello del primo Stato membro interessato se l’area d’uso è pluristatale. Prima di utilizzare il veicolo, l’impresa ferroviaria deve verificare che:

• il veicolo sia stato autorizzato e correttamente registrato;
• sia compatibile con la tratta di impiego;
• sia correttamente integrato nella composizione del treno.

Sono possibili prove in cooperazione con il gestore dell’infrastruttura, che deve agevolarne l’esecuzione entro tre mesi dalla richiesta.

Autorizzazione del tipo di veicoli e conformità al tipo

L’articolo 24 prevede l’autorizzazione del tipo di veicolo, con procedimento analogo a quello dell’articolo 21 e registrazione nel Registro europeo dei tipi di veicoli autorizzati. La Commissione stabilisce il modello della dichiarazione di conformità al tipo e, se necessario, moduli ad hoc per la valutazione della conformità.

L’articolo 25 stabilisce che un veicolo conforme a un tipo autorizzato ottiene l’autorizzazione senza ulteriori verifiche, sulla base di una dichiarazione di conformità al tipo. Il rinnovo dell’autorizzazione del tipo non incide sulle autorizzazioni già rilasciate ai veicoli prodotti in base al tipo precedente.

Non conformità di veicoli e revoca delle autorizzazioni

L’articolo 26 disciplina la gestione della non conformità di un veicolo o di un tipo di veicolo ai requisiti essenziali in fase di esercizio. Se il problema comporta rischio grave per la sicurezza e le misure correttive non bastano, l’autorità nazionale può adottare misure temporanee, incluse sospensioni, e l’Agenzia o l’autorità competente può revocare o modificare l’autorizzazione. Sono previsti riesame, ricorso, obblighi di informazione reciproca e aggiornamento dei registri.

Organismi di valutazione della conformità

I capi relativi agli organismi di valutazione della conformità stabiliscono il quadro per autorità di notifica, organismi notificati, organismi designati e organismi interni accreditati. Gli organismi devono essere giuridicamente stabiliti, competenti, imparziali, indipendenti dal fabbricante e dotati di personale adeguato. È richiesto un sistema di controllo, notifica, pubblicazione degli elenchi e coordinamento a livello UE.

Per il settore ferroviario, è significativa anche la cooperazione specifica degli organismi notificati che operano su sistemi ERTMS e il loro inserimento nei gruppi settoriali competenti. Gli organismi possono subappaltare solo rispettando condizioni stringenti e con responsabilità piena dell’organismo notificato.

Registri e tracciabilità

Gli articoli 46-49 disciplinano i principali registri del sistema:

• il numero europeo del veicolo (NEV);
• il registro nazionale dei veicoli, con accessibilità a autorità, Agenzia, imprese ferroviarie e altri soggetti legittimati;
• il registro europeo dei veicoli, da rendere operativo entro il 16 giugno 2021;
• il Registro europeo dei tipi di veicoli autorizzati;
• il registro dell’infrastruttura, che contiene i valori parametrici necessari alla verifica della compatibilità tra veicolo e rete.

Le specifiche comuni di questi registri sono adottate dalla Commissione tramite atti di esecuzione. Il sistema è pensato per ridurre gli oneri amministrativi, rafforzare la tracciabilità dei veicoli e agevolare i controlli di compatibilità tecnica.

Disposizioni transitorie, deleghe e recepimento

La Commissione è abilitata ad adottare atti delegati per un periodo di cinque anni a decorrere dal 15 giugno 2016, con proroga tacita e possibilità di revoca da parte del Parlamento europeo o del Consiglio. Le procedure di esecuzione seguono il regolamento (UE) n. 182/2011.

Sul piano transitorio, la direttiva prevede che:

• per i veicoli da autorizzare tra il 15 giugno 2016 e il 16 giugno 2019 continuino a operare le disposizioni del capo V della direttiva 2008/57/CE;
• le autorizzazioni già rilasciate restino valide alle condizioni originarie;
• dal 16 giugno 2019 l’Agenzia assuma i compiti di autorizzazione, salvo eccezioni per Stati membri che hanno comunicato la prosecuzione temporanea dell’intervento delle autorità nazionali;
• alcune disposizioni della direttiva 2008/57/CE restino applicabili fino alla data di applicazione dei corrispondenti atti di esecuzione.

L’articolo 57 impone il recepimento delle principali disposizioni entro il 16 giugno 2019, con possibilità di proroga di un anno previa comunicazione alla Commissione e all’Agenzia entro il 16 dicembre 2018. La direttiva 2008/57/CE è abrogata dal 16 giugno 2020. La direttiva entra in vigore il ventesimo giorno successivo alla pubblicazione in GUUE.

Indicazioni operative per il professionista

Per avvocati, consulenti e commercialisti operanti nel settore ferroviario, la direttiva è rilevante perché:

• ridefinisce il perimetro delle autorizzazioni di veicoli e sottosistemi;
• centralizza parte delle procedure presso l’Agenzia, con sportello unico e meccanismi di cooperazione con le autorità nazionali;
• rafforza il valore delle STI e delle norme armonizzate come presunzione di conformità;
• impone un’attenta gestione dei casi specifici, delle deroghe e delle norme nazionali notificate;
• richiede una rigorosa tracciabilità documentale nei fascicoli tecnici, nei registri e nelle procedure di verifica;
• incide su gare, appalti e specifiche tecniche, specie per ERTMS, materiale rotabile e infrastrutture.

In termini di recepimento, il dato chiave è il termine del 16 giugno 2019, con possibile slittamento di un anno per gli Stati membri che ne facciano comunicazione entro il 16 dicembre 2018. La direttiva vincola gli Stati membri al risultato di interoperabilità, lasciando però margini rilevanti nella scelta delle forme di trasposizione, nella designazione degli organismi competenti e nella disciplina dei casi esclusi o delle norme nazionali residuali.