Corte di giustizia, Sentenza C-47/23

Inadempimento della Germania in materia di tutela degli habitat Natura 2000

La pronuncia è resa in un ricorso per inadempimento ex articolo 258 TFUE proposto dalla Commissione europea contro la Repubblica federale di Germania. La controversia riguarda la tutela di due tipi di habitat dell’allegato I della direttiva 92/43/CEE, inseriti nella rete Natura 2000, e in particolare la portata degli obblighi di prevenzione del degrado nelle zone speciali di conservazione e degli obblighi di aggiornamento delle informazioni sui siti.

Fatti e procedimento precontenzioso

La Commissione aveva avviato il procedimento dopo aver riscontrato, sulla base delle relazioni tedesche ex articolo 17 della direttiva habitat, un degrado dei tipi di habitat 6510 e 6520 nei siti che li ospitavano. Con lettera di diffida del 26 luglio 2019 e successivo parere motivato del 30 ottobre 2020, essa contestava alla Germania due violazioni:

• l’omessa adozione, in maniera generale e sistematica, di opportune misure per evitare il degrado di tali habitat nei siti designati;
• l’omessa trasmissione alla Commissione di dati aggiornati relativi ai medesimi habitat nei siti interessati.

Normativa rilevante

La Corte ricorda il quadro della direttiva 92/43/CEE, in particolare:

• l’articolo 2, paragrafo 2, che impone il mantenimento o il ripristino degli habitat in uno stato di conservazione soddisfacente;
• l’articolo 3, che istituisce la rete ecologica europea Natura 2000;
• l’articolo 4, che disciplina la proposta dei siti, la selezione dei siti di importanza comunitaria e la designazione delle zone speciali di conservazione;
• l’articolo 6, paragrafi 1, 2, 3 e 4, che contiene misure di conservazione, prevenzione e compensazione;
• l’articolo 9, relativo alla valutazione periodica del contributo di Natura 2000;
• l’articolo 11, che impone la sorveglianza dello stato di conservazione;
• l’articolo 17, che prevede le relazioni periodiche degli Stati membri. Sono inoltre richiamati la decisione di esecuzione 2011/484/UE sul formulario standard Natura 2000 e, sul piano processuale, gli articoli 127, paragrafo 1, e 138, paragrafo 3, del regolamento di procedura della Corte.

Eccezioni di irricevibilità

La Germania aveva eccepito l’irricevibilità parziale del ricorso sotto due profili.

Mancata corrispondenza tra parere motivato e ricorso

Sosteneva che nel ricorso la Commissione aveva ampliato la contestazione indicando 101 siti non menzionati nel parere motivato. La Corte ha respinto l’eccezione: in un ricorso che denuncia un inadempimento di carattere generale e sistematico, la Commissione può produrre elementi complementari dinanzi alla Corte per illustrare e dimostrare la persistenza dell’inadempimento, purché non modifichi l’oggetto della controversia. I nuovi siti erano soltanto elementi illustrativi della stessa prassi contestata.

Imprecisione del ricorso sull’obbligo di sorveglianza

La Germania sosteneva inoltre che la censura relativa alla sorveglianza fosse troppo vaga. La Corte ha respinto anche questa eccezione, rilevando che la questione della portata e della frequenza della sorveglianza attiene al merito della controversia, non alla ricevibilità.

Primo motivo: violazione dell’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat

La Commissione imputava alla Germania un inadempimento generale e sistematico per non aver adottato misure appropriate contro il degrado dei tipi di habitat 6510 e 6520.

Valutazione della Corte sul degrado degli habitat

La Corte ricorda che l’articolo 6, paragrafo 2, impone un obbligo generale di adottare misure appropriate per evitare il degrado degli habitat nelle zone speciali di conservazione. Non è necessario dimostrare un nesso causale certo tra la condotta dello Stato e il degrado: basta provare una probabilità o un rischio che l’omissione abbia causato il deterioramento.

Nel caso di specie, la Corte ritiene provato che:

• in un numero considerevole di siti vi erano perdite di superficie significative dei tipi di habitat 6510 e 6520;
• tali siti erano distribuiti in vari Länder, con carattere rappresentativo sul territorio tedesco;
• la Germania non ha fornito spiegazioni sufficienti per una parte rilevante delle perdite riscontrate.

Insufficienza della sorveglianza

Quanto alla sorveglianza, la Corte osserva che le misure applicate in Germania non erano abbastanza specifiche, regolari e consequenziali per essere considerate "opportune" ai sensi dell’articolo 6, paragrafo 2. La nozione di sorveglianza, pur lasciando un margine di discrezionalità agli Stati membri, richiede controlli effettivi e adeguati al rischio di degrado.

Mancanza di misure giuridicamente vincolanti contro fertilizzazione e mietitura precoce

La Corte accoglie anche l’argomento relativo all’assenza di misure vincolanti contro la fertilizzazione eccessiva e la mietitura precoce. Tali pratiche, pacificamente idonee a degradare gli habitat, non erano contrastate da disposizioni giuridicamente vincolanti sufficienti; raccomandazioni, piani di gestione non vincolanti e accordi volontari non bastano, se non assicurano un livello di tutela equivalente. Da ciò deriva la violazione dell’articolo 6, paragrafo 2.

Secondo motivo: presunto obbligo di aggiornare i formulari standard ex articolo 4, paragrafo 1, secondo comma

La Commissione sosteneva che la Germania dovesse trasmettere dati aggiornati sui siti Natura 2000, in particolare sui formulari standard, per consentire il corretto funzionamento della rete e la valutazione periodica ex articolo 9.

La Corte respinge la censura. Il testo dell’articolo 4, paragrafo 1, secondo comma, disciplina la trasmissione iniziale, entro un termine preciso, dell’elenco dei siti e delle informazioni ad essi relative; non contiene un obbligo di aggiornamento periodico. Né l’articolo 17, né l’articolo 9, né il considerando 4 della decisione di esecuzione 2011/484/UE consentono di ricavare da tale disposizione un obbligo autonomo e continuo di aggiornamento a carico degli Stati membri. Un’interpretazione teleologica non può sovvertire il chiaro tenore letterale della norma.

Dispositivo e conseguenze

La Corte dichiara che la Repubblica federale di Germania è venuta meno agli obblighi derivanti dall’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva 92/43/CEE, come modificata, avendo omesso in maniera generale e sistematica di adottare opportune misure per evitare il degrado dei tipi di habitat 6510 e 6520 nei siti designati. Il ricorso è respinto per il resto, in particolare quanto alla pretesa violazione dell’articolo 4, paragrafo 1, secondo comma. Le spese sono compensate tra le parti.

Principi affermati

La sentenza ribadisce che:

• l’articolo 6, paragrafo 2, della direttiva habitat impone un obbligo generale di prevenzione del degrado degli habitat nelle zone speciali di conservazione;
• la Commissione può contestare un inadempimento sistematico e persistente fondato su un insieme di casi rappresentativi;
• la mancanza di sorveglianza adeguata e di misure vincolanti efficaci può integrare la violazione dell’obbligo di adottare misure opportune;
• l’articolo 4, paragrafo 1, secondo comma, non impone un aggiornamento periodico dei formulari standard dei siti Natura 2000.