Sentenza n. 2233/2026 - Milano, Sezione 1

Esito

La controversia

I Comuni hanno contestato la conferma, da parte di ARERA, delle determinazioni tariffarie relative al gestore GORI per gli anni 2012 e 2013, già adottate con deliberazione n. 104/2016 e annullate dal Consiglio di Stato n. 5309/2021 per difetto di istruttoria. Con il primo motivo hanno dedotto che la nuova istruttoria si sarebbe risolta nel recepimento acritico della precedente Relazione ANEA del 2013, senza effettivi approfondimenti. Con il secondo motivo hanno lamentato la violazione dell'art. 142, comma 3, d.lgs. 152/2006, dello Statuto consortile e dell'art. 3 l. 241/1990, sostenendo che l'istruttoria avrebbe dovuto considerare il Piano d'ambito del 2000 e non l'aggiornamento del 2007, ritenuto privo di valida approvazione ed efficacia. Con il terzo motivo, subordinato, hanno dedotto che, anche riconoscendo rilevanza al Piano del 2007, esso non sarebbe stato attuato e sarebbe stato formalmente ritenuto inattendibile dall'assemblea dei Sindaci. Con il quarto motivo, ulteriormente subordinato, hanno contestato la quantificazione del costo del personale, sostenendo che la riduzione di 31 unità operata in relazione al mancato trasferimento di alcune opere regionali fosse erronea, poiché il personale necessario sarebbe stato pari ad almeno circa 200 unità. Le amministrazioni resistenti e il gestore hanno inoltre eccepito il difetto di legittimazione e di interesse dei Comuni a impugnare gli atti dell'Ente Idrico Campano e le determinazioni tariffarie.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni di difetto di legittimazione e interesse. I Comuni sono legittimati e interessati a impugnare atti incidenti direttamente sulla collettività residente nell'ambito comunale, in quanto enti esponenziali; inoltre, la censura relativa alla deliberazione dell'Ente Idrico Campano riguardava non la sua autonoma legittimità, ma il suo utilizzo quale atto istruttorio da parte di ARERA. È stata invece ritenuta non decisiva l'eccezione di sopravvenuta carenza di interesse, formulata genericamente in udienza, poiché il ricorso è stato esaminato e respinto nel merito. Il primo motivo è stato respinto perché la deliberazione ARERA n. 457/2022 risultava preceduta da una nuova e intensa attività istruttoria, fondata sulle informazioni e sui dati trasmessi dall'Ente Idrico Campano, sulle relazioni tecniche, sull'audizione delle parti e sulla rinnovata verifica della vigenza, efficacia e concreta attuazione del Piano d'ambito. L'istruttoria EIC del 2022 non costituiva una mera riproduzione della Relazione ANEA del 2013. Anche il secondo e il terzo motivo sono stati respinti: il giudicato del Consiglio di Stato imponeva la verifica della concreta attuazione della pianificazione, a prescindere dalla formale sussistenza del Piano, e non attribuiva rilievo esclusivo al Piano del 2000 né sanciva l'invalidità dell'aggiornamento del 2007. L'istruttoria rinnovata aveva esaminato l'evoluzione della pianificazione, la validità dell'aggiornamento del 2007, le vicende attuative e i disallineamenti tra programmazione e realizzazione, ritenendoli coerentemente recepiti nel computo tariffario. Il quarto motivo è stato respinto perché la riduzione di 31 unità del dimensionamento del personale era basata su specifiche valutazioni tecniche dell'ente d'ambito, riferite al personale regionale avente diritto al trasferimento al gestore insieme alle opere regionali, ai sensi dell'art. 173 d.lgs. 152/2006 e dell'art. 2112 c.c. L'affermazione dei Comuni circa la necessità di circa 200 unità non era supportata da alcun atto di pianificazione. Il ricorso è stato quindi respinto, con compensazione integrale delle spese per la novità e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• art. 142, comma 3, d.lgs. 152/2006

  Richiamato dai ricorrenti quale parametro relativo all'organizzazione e alla pianificazione del servizio idrico integrato; la censura fondata su tale disposizione è stata respinta.

• art. 173 d.lgs. 152/2006

  Posto a fondamento della ricognizione del personale regionale avente diritto al trasferimento al gestore insieme alle opere regionali, giustificando la riduzione del dimensionamento di 31 unità.

• art. 3 l. 241/1990

  Richiamato dai ricorrenti in relazione all'obbligo di motivazione; il TAR ha ritenuto adeguatamente istruita e motivata la deliberazione ARERA.

• art. 2112 c.c.

  Richiamato, insieme all'art. 173 d.lgs. 152/2006, quale base per individuare il personale da trasferire al gestore con le opere regionali.

• d.m. 1 agosto 1996

  Individuato come fonte del precedente metodo normalizzato per la determinazione delle tariffe del servizio idrico, antecedente al metodo regolatorio affidato all'Autorità.

• d.l. 201/2011

  Richiamato quale fonte dell'introduzione del metodo regolatorio affidato all'autorità competente per il settore energetico e idrico.

• deliberazione ARERA n. 585/2012/R/idr

  Ha introdotto il Metodo Tariffario Transitorio applicabile agli anni 2012 e 2013; le relative regole sono state utilizzate per la verifica delle componenti tariffarie e del dimensionamento del personale.

• sentenza Consiglio di Stato n. 5309/2021

  La rinnovazione dell'istruttoria non ha alcun contenuto vincolato.

  Ha annullato la precedente determinazione tariffaria per difetto di istruttoria, imponendo una nuova verifica in contraddittorio sullo stato di concreta attuazione del Piano d'ambito, senza predeterminare l'esito della riedizione del potere.

• sentenza Consiglio di Stato n. 6197/2023

  Ha dichiarato inammissibile il giudizio di ottemperanza, qualificando le contestazioni sulle nuove valutazioni dell'Autorità come questioni da proporre mediante autonoma azione di annullamento davanti al giudice della cognizione.

Massime di principio

• Quando una sentenza annulla un provvedimento amministrativo per difetto di istruttoria e impone la rinnovazione dell'accertamento senza predeterminarne l'esito, l'amministrazione conserva uno spazio valutativo non vincolato e può confermare il precedente risultato, purché svolga un'effettiva nuova istruttoria conforme alle prescrizioni del giudicato.
• Il vincolo conformativo derivante dall'annullamento per difetto di istruttoria può imporre la verifica di determinati fatti o presupposti, ma non necessariamente prescrive l'applicazione di uno specifico atto pianificatorio o una determinata conclusione sostanziale; nel settore tariffario rileva la concreta attuazione della pianificazione, anche a prescindere dalla sola formale esistenza del piano.
• Non sussiste difetto di istruttoria quando il provvedimento di riedizione del potere si fonda su nuovi dati, relazioni tecniche, audizioni e valutazioni aggiornate degli elementi controversi, anche se l'esito finale coincide con quello del provvedimento annullato.
• I Comuni, quali enti esponenziali delle collettività residenti nel rispettivo ambito, sono legittimati e interessati a impugnare atti regolatori o tariffari che incidono direttamente sulla collettività comunale.
• Una contestazione rivolta all'utilizzazione di un atto dell'ente di governo dell'ambito come elemento istruttorio del provvedimento finale non equivale necessariamente all'impugnazione autonoma dell'atto dell'ente e va valutata in rapporto al provvedimento conclusivo.
• Una quantificazione tecnica del personale rilevante ai fini tariffari è legittima quando deriva da specifiche valutazioni dell'ente competente e da parametri normativi e pianificatori verificabili; una diversa stima meramente assertiva del ricorrente non è sufficiente a dimostrarne l'erroneità.

Come è indicizzato