Sentenza n. 1980/2026 - Firenze, Sezione 3

Esito

La controversia

I proprietari hanno impugnato l'ordinanza limitatamente all'ordine ripristinatorio e all'avviso delle conseguenze dell'inottemperanza, senza contestare il diniego del condono richiesto nel 1986 dalla società conduttrice per una recinzione con cancello e tre box in lamiera zincata, di complessivi 23,463 mq, realizzati sul terreno di via dell'Isolotto. Con il primo motivo hanno dedotto la violazione dell'art. 196, comma 3, l.r. Toscana n. 65/2014 e vizi di eccesso di potere, sostenendo che l'ordine e le conseguenze ablative e pecuniarie fossero stati rivolti ai proprietari incolpevoli anziché alla società che aveva realizzato gli abusi. Hanno affermato di esserne rimasti estranei, di avere intimato alla conduttrice di rimuovere le opere e di avere avviato una mediazione per la risoluzione del contratto; hanno inoltre precisato di essere divenuti proprietari per successione e di non avere avuto ragione di dubitare della legittimità dei manufatti. Con il secondo motivo hanno lamentato la violazione delle garanzie partecipative e del diritto di difesa, nonché la mancata notifica degli atti procedimentali preliminari e dell'ordinanza ad alcuni interessati. Il Comune ha opposto che l'ordinanza demolitoria deve essere notificata anche ai proprietari e che, con provvedimento del 17 maggio 2022, la notifica era stata estesa agli altri comproprietari e alla società conduttrice e richiedente il condono.

La decisione

Il TAR ha esaminato congiuntamente e respinto i motivi. Ha distinto l'ordine di demolizione, misura ripristinatoria di carattere reale riferita al bene e notificabile anche al proprietario attuale, dall'acquisizione gratuita, che costituisce una distinta misura e presuppone l'inottemperanza all'ordine secondo il procedimento previsto dalla legge. L'avviso delle conseguenze dell'inottemperanza contenuto nell'ordinanza è una mera informativa, non un'acquisizione già disposta né un autonomo vizio dell'atto; le ragioni dei proprietari circa l'eventuale impossibilità o difficoltà di ottemperare potranno essere fatte valere nella successiva fase di accertamento dell'inottemperanza e contro gli atti che non ne tengano conto. Le iniziative intraprese contro la conduttrice dopo la notifica non sono state valutate nel presente giudizio, poiché attengono a un segmento successivo del procedimento. Le censure relative all'omessa notifica sono risultate superate dal provvedimento integrativo del 17 maggio 2022, che ha disposto la notifica anche agli altri comproprietari e alla società, facendo decorrere da tale notifica il termine per ottemperare. È stata respinta anche la censura di mancata partecipazione procedimentale: l'ordine di demolizione è attività vincolata e non richiede la previa comunicazione di avvio; inoltre i ricorrenti avevano ricevuto la comunicazione ex art. 10-bis l. n. 241/1990 del 5 maggio 2021, senza presentare osservazioni. Il ricorso è stato rigettato e le spese compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 2, d.P.R. 380/2001

  A maggior ragione, infatti, laddove il proprietario, che la norma (art. 31, comma 2 del d.P.R. 6 giugno 2001, n. 380) individua espressamente quale destinatario dell’ingiunzione a demolire unitamente al responsabile dell’abuso, sia estraneo allo stesso, mediante informazione delle conseguenze dell’inottemperanza, lo si mette da subito in condizione di attivarsi per scongiurarle.

  L'ingiunzione a demolire può essere rivolta anche al proprietario attuale, oltre che al responsabile dell'abuso, anche quando il proprietario sia estraneo alla sua realizzazione.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  A seguito di tale “informativa”, infatti, che anticipa la “previa notifica” dell’accertamento di inottemperanza (art. 31, comma 4), il proprietario, in quanto sicuramente anche “interessato” a che le conseguenze di quest’ultimo non si producano, potrà interloquire col Comune al fine di evidenziare la difficoltà, e in casi eccezionali anche l’impossibilità di dare seguito all’ordine impartito, specificandone le motivazioni.

  Prima che l'inottemperanza produca le conseguenze previste dalla legge, l'accertamento deve essere previamente notificato all'interessato; in tale fase il proprietario può rappresentare le ragioni che rendono difficile o eccezionalmente impossibile ottemperare.

• art. 31, commi 3, 4-bis e 5, d.P.R. 380/2001

  Le misure ripristinatorie, cui l’ingiunzione a demolire deve essere ricondotta, quale che ne sia la natura (che la giurisprudenza EDU ha riconosciuto come sostanzialmente penale laddove sopraggiungano a distanza di parecchio tempo dalla commissione dell’abuso), si caratterizzano per il fatto che attengono al bene e non al reo.

  L'ordine di demolizione è una misura ripristinatoria riferita al bene, distinta dalle conseguenze che derivano dalla successiva inottemperanza; l'avviso delle conseguenze non equivale alla loro già avvenuta applicazione.

• art. 7, comma 3, l. 47/1985

  Come chiarito dalla giurisprudenza «le misure ripristinatorie, cui l’ingiunzione a demolire deve essere ricondotta, quale che ne sia la natura (che la giurisprudenza EDU ha riconosciuto come sostanzialmente penale laddove sopraggiungano a distanza di parecchio tempo dalla commissione dell’abuso), si caratterizzano per il fatto che attengono al bene e non al reo.

  La misura demolitoria e le conseguenze dell'inottemperanza sono distinte: la prima ha carattere ripristinatorio e riguarda il bene; l'acquisizione consegue alla mancata ottemperanza secondo i presupposti e il procedimento di legge.

• art. 34, comma 2, c.p.a.

  Alla luce delle richiamate coordinate ermeneutiche, devono essere rigettate le censure attoree, atteso che resta estranea al perimetro dell’odierna controversia ogni valutazione sulle condotte dei ricorrenti successive alla notifica del provvedimento gravato, rimessa all’Amministrazione ex art. 34, comma 2, cod. proc. amm.

  Nel giudizio di impugnazione dell'ordine demolitorio non si decide sulle condotte successive alla sua notifica e sulla loro rilevanza nella fase di accertamento dell'inottemperanza, che spetta all'amministrazione.

• art. 7 l. 241/1990

  Non si presentano meritevoli di accoglimento neanche le cesure con cui si lamenta la mancata partecipazione procedimentale, costituendo principio pacifico quello per cui «l’attività di repressione degli abusi edilizi tramite l’emissione dell’ordine di demolizione costituisce attività di natura vincolata, dove la stessa non è assistita da particolari garanzie partecipative, tanto da non ritenersi necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati».

  Per l'adozione dell'ordine di demolizione, in quanto attività vincolata, non è necessaria la previa comunicazione di avvio del procedimento agli interessati.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Peraltro, le contestazioni attoree risultano almeno in parte smentite dalla stessa narrativa in fatto del ricorso, ove i ricorrenti affermano di essere venuti a conoscenza del procedimento di condono – e quindi necessariamente dell’esistenza degli abusi almeno da tale data – con la comunicazione dei motivi ostativi all’accoglimento della domanda del 5 maggio 2021, trasmessa dal Comune ai sensi dell’art. 10 bis l. n. 241 del 1990, alla quale non risulta che gli interessati abbiano fatto seguire osservazioni.

  La comunicazione dei motivi ostativi al condono ha reso i ricorrenti edotti dell'esistenza degli abusi; la mancata presentazione di osservazioni è stata valorizzata nel respingere la dedotta lesione partecipativa.

Massime di principio

• L'ingiunzione di demolizione, quale misura ripristinatoria riferita al bene, può essere rivolta anche al proprietario attuale che non abbia realizzato l'abuso, oltre che al responsabile dell'abuso.
• L'avviso nell'ordine di demolizione delle conseguenze dell'eventuale inottemperanza non costituisce applicazione anticipata dell'acquisizione o delle sanzioni: le ragioni del proprietario circa la difficoltà o l'impossibilità di ottemperare possono essere rappresentate nella successiva fase di accertamento dell'inottemperanza, previa comunicazione all'interessato.
• L'ordine di demolizione è un'attività vincolata e, per la sua adozione, non richiede la previa comunicazione di avvio del procedimento.
• Le condotte del proprietario successive alla notifica dell'ordine e la loro rilevanza ai fini dell'inottemperanza appartengono a una fase procedimentale successiva e non sono valutate nel giudizio limitato all'impugnazione dell'ordine demolitorio.

Come è indicizzato