Sentenza n. 4663/2026 - Roma, Sezione 5B

Esito

La controversia

La ricorrente ha presentato il 24 giugno 2024 un’istanza per il riconoscimento in Italia del titolo conseguito in Spagna e ritenuto abilitante all’insegnamento di sostegno. Ha dedotto che, decorso il termine previsto dalla legge, l’Amministrazione non aveva concluso il procedimento con un provvedimento espresso. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito si è costituito, depositando una nota del Ministero dell’Università e della Ricerca che contestava l’utilizzabilità della documentazione prodotta e l’esistenza stessa del titolo come abilitante, chiedendo chiarimenti sulla normativa spagnola applicabile. Nel corso del giudizio, a seguito di ordinanza istruttoria, l’Amministrazione ha documentato di avere comunicato il 5 febbraio 2026 un preavviso di diniego ai sensi dell’art. 10-bis l. n. 241/1990. La ricorrente ha presentato osservazioni il 23 febbraio 2026. La questione riguardava quindi la permanenza dell’obbligo di provvedere nonostante la richiesta documentale e il preavviso di diniego.

La decisione

Il TAR ha accolto il ricorso. Ha preliminarmente individuato nel Ministero dell’Istruzione, oggi Ministero dell’Istruzione e del Merito, l’amministrazione competente a concludere il procedimento. Ha ritenuto sufficiente, ai fini dell’accertamento dell’obbligo di provvedere, la presentazione di un’istanza formale e la scadenza del termine legale senza l’adozione di un provvedimento conclusivo. Ai sensi dell’art. 16, comma 6, d.lgs. n. 206/2007, come modificato dal d.lgs. n. 15/2016, il provvedimento di riconoscimento deve essere adottato entro quattro mesi dalla presentazione della documentazione completa; tale termine era scaduto alla data di proposizione del ricorso. Il TAR ha escluso che potessero superare l’inerzia sia la richiesta documentale proveniente dal Ministero dell’Università e della Ricerca sia il preavviso di diniego. Quest’ultimo è un atto interlocutorio ed endoprocedimentale, privo di contenuto provvedimentale definitivo, volto ad attivare il contraddittorio procedimentale; non equivale quindi a un diniego implicito né adempie all’obbligo di concludere il procedimento con un provvedimento espresso e definitivo. Il Ministero dell’Istruzione e del Merito è stato ordinato di pronunciarsi entro 120 giorni dalla notificazione o comunicazione della sentenza. In caso di ulteriore inerzia, è stato nominato commissario ad acta il direttore generale del Ministero preposto alla direzione competente, con facoltà di delega e senza compenso, da insediarsi per 90 giorni dopo la scadenza del termine assegnato all’Amministrazione. Nella conclusione del procedimento, amministrazione e commissario dovranno conformarsi ai principi eurounitari di ragionevolezza e proporzionalità e ai principi enunciati dalle sentenze dell’Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato nn. 18, 19, 20, 21 e 22 del 28-29 dicembre 2022. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 117, comma 2, c.p.a.

  Consente al giudice, nel giudizio contro il silenzio-inadempimento, di ordinare all’amministrazione di provvedere entro un termine e di nominare, in caso di persistente inerzia, un commissario ad acta.

• art. 16, comma 6, d.lgs. 206/2007

  Prevede che l’autorità competente adotti il provvedimento di riconoscimento entro quattro mesi dalla presentazione della documentazione completa.

• d.lgs. 15/2016

  Ha modificato il d.lgs. n. 206/2007 recependo la direttiva 2013/55/UE, rilevante per il termine e il procedimento di riconoscimento delle qualifiche professionali.

• art. 10-bis l. 241/1990

  Il preavviso di diniego ha funzione interlocutoria e partecipativa e non costituisce provvedimento conclusivo, né supera il silenzio-inadempimento.

• art. 2 l. 241/1990

  Impone all’amministrazione di concludere il procedimento mediante un provvedimento espresso; tale obbligo non è assolto dal preavviso di diniego.

• art. 6 d.l. 173/2022, convertito in l. 604/2022

  Ha determinato la denominazione del Ministero dell’Istruzione e del Merito, competente alla conclusione del procedimento.

Massime di principio

• Nel giudizio avverso il silenzio-inadempimento, la presentazione di un’istanza formale e la scadenza del termine previsto per la conclusione del procedimento, senza l’adozione di un provvedimento finale, sono sufficienti a fondare l’obbligo dell’amministrazione di provvedere.
• Il preavviso di diniego previsto dall’art. 10-bis l. 241/1990 è un atto endoprocedimentale, interlocutorio e partecipativo; non ha contenuto provvedimentale definitivo, non equivale a un diniego implicito e non supera il silenzio-inadempimento.
• Nel giudizio ai sensi dell’art. 117 c.p.a., il giudice deve ordinare all’amministrazione di concludere il procedimento con un provvedimento espresso, conclusivo e definitivo, anche quando durante il processo sia stato comunicato un preavviso di diniego.
• La richiesta di documentazione formulata nel corso del procedimento non esclude l’obbligo di provvedere quando il termine legale per la conclusione sia già scaduto e l’amministrazione non abbia adottato un provvedimento finale.
• Nel procedimento di riconoscimento di una qualifica professionale conseguita in altro Stato membro, l’amministrazione deve concludere il procedimento entro quattro mesi dalla presentazione della documentazione completa e deve esercitare il potere nel rispetto dei principi eurounitari di ragionevolezza e proporzionalità.

Come è indicizzato