Sentenza n. 818/2026 - Palermo, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente, dipendente del Comune di Carini con qualifica di istruttore contabile, ha impugnato ai sensi dell’art. 116 c.p.a. la nota comunale che aveva parzialmente respinto due istanze di accesso, formulate sia ai sensi della legge n. 241/1990 sia ai sensi dell’art. 5 del d.lgs. n. 33/2013. L’accesso riguardava, tra l’altro, provvedimenti di mobilità interna adottati negli ultimi venti anni nei confronti di dipendenti con la medesima qualifica, documentazione relativa alla valutazione della performance della ricorrente e di altri dipendenti, nonché schede e atti istruttori utilizzati per le valutazioni. La ricorrente deduceva il difetto di motivazione del diniego, la violazione degli artt. 3, 24 e 25 della legge n. 241/1990 e degli artt. 5 e seguenti del d.lgs. n. 33/2013. Sosteneva che gli atti richiesti fossero necessari per verificare e dimostrare una disparità di trattamento sia nella mobilità interna sia nella valutazione della performance e che l’accesso dovesse comunque essere riconosciuto in quanto richiesto anche come accesso civico. Il Comune sosteneva, invece, la genericità ed esploratività della richiesta relativa alla mobilità e l’irrilevanza, ai fini difensivi, delle schede di valutazione di altri dipendenti, in ragione dell’autonomia e della discrezionalità delle valutazioni individuali.

La decisione

Il TAR ha accolto parzialmente il ricorso. Ha ritenuto illegittimo il diniego relativo alla documentazione concernente la valutazione della performance dei dipendenti comunali con qualifica di istruttore contabile per gli anni 2023 e 2024, alle schede individuali di valutazione degli stessi dipendenti e alle schede e agli atti istruttori relativi alla valutazione dei dipendenti del Servizio Autonomo Legale per gli anni 2022 e 2023. La ricorrente aveva infatti dimostrato un collegamento strumentale tra tali documenti e l’esigenza di tutelare la propria posizione, anche in vista dell’impugnazione del trasferimento e dei punteggi di performance. Il giudice ha escluso che l’amministrazione o il giudice dell’accesso possano valutare anticipatamente l’ammissibilità, l’influenza o la decisività dei documenti rispetto al giudizio eventualmente proponibile, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o l’uso pretestuoso dell’accesso. Ha invece ritenuto legittimo il diniego relativo alla richiesta di tutti i provvedimenti di mobilità interna e degli eventuali atti di revoca adottati nell’arco di venti anni, poiché la domanda era generica, esplorativa e non indicava gli estremi o gli elementi necessari all’individuazione dei documenti; inoltre, essa tendeva a un controllo diffuso e generalizzato sull’attività amministrativa, vietato dall’art. 24, comma 3, della legge n. 241/1990. La medesima richiesta non è stata accolta neppure come accesso civico generalizzato: pur non richiedendo la dimostrazione di un interesse concreto e attuale, tale accesso deve perseguire finalità generali di controllo diffuso, partecipazione e trasparenza, non un interesse esclusivamente personale, e può essere negato quando la richiesta sia manifestamente onerosa, sproporzionata o massiva. Il Comune è stato condannato a consegnare, entro trenta giorni, la documentazione relativa alle valutazioni della performance indicata in motivazione. Le spese sono state integralmente compensate tra le parti costituite e dichiarate non ripetibili nei confronti dei controinteressati non costituiti.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  L’accesso documentale presuppone un interesse giuridicamente rilevante e un rapporto di strumentalità tra tale interesse e i documenti richiesti. Il nesso strumentale va inteso in senso ampio: il documento deve essere genericamente utile alla cura o alla difesa dell’interesse, senza che l’amministrazione o il giudice dell’accesso possano anticipare il giudizio sulla fondatezza o sull’ammissibilità dell’eventuale domanda giudiziale.

• art. 24, comma 3, l. 241/1990

  Sono inammissibili le richieste di accesso preordinate a un controllo generalizzato dell’operato dell’amministrazione.

• art. 25 l. 241/1990

  La tutela avverso il diniego o il differimento dell’accesso è esercitabile mediante il rito previsto dall’art. 116 c.p.a.

• art. 5, comma 2, d.P.R. 184/2006

  indicare gli estremi del documento oggetto della richiesta ovvero gli elementi che ne consentano l’individuazione

  L’istanza di accesso deve individuare specificamente il documento richiesto oppure fornire elementi sufficienti a consentirne l’individuazione; una richiesta generica ed esplorativa non soddisfa tale requisito.

• artt. 5 ss. d.lgs. 33/2013

  L’accesso civico generalizzato è riconosciuto a chiunque senza necessità di dimostrare un interesse concreto e attuale, ma deve essere funzionale alle finalità di trasparenza, partecipazione e controllo diffuso sull’attività amministrativa.

• art. 116 c.p.a.

  Il rito speciale è lo strumento processuale per contestare il diniego, espresso o tacito, di accesso ai documenti amministrativi.

Massime di principio

• Nel giudizio sull’accesso difensivo, l’amministrazione detentrice del documento e il giudice amministrativo non devono valutare anticipatamente l’ammissibilità, l’influenza o la decisività del documento nell’eventuale giudizio principale; devono limitarsi a verificare l’esistenza di un collegamento strumentale, anche non diretto, tra il documento e la cura o difesa di una posizione giuridica, salvo l’assoluta mancanza di collegamento o il carattere pretestuoso e temerario della richiesta.
• L’accesso difensivo può essere riconosciuto anche prima e indipendentemente dall’effettiva proposizione del giudizio per il quale i documenti potrebbero essere utilizzati, purché il richiedente rappresenti un interesse giuridicamente rilevante e un nesso di strumentalità tra tale interesse e la documentazione richiesta.
• Una richiesta di accesso documentale riferita indistintamente a tutti gli atti di una determinata categoria, formati in un arco temporale molto ampio, senza indicazione degli estremi o degli elementi utili all’individuazione dei documenti, è generica ed esplorativa e può essere respinta perché preordinata a un controllo generalizzato sull’operato dell’amministrazione.
• L’accesso civico generalizzato non richiede la dimostrazione di un interesse concreto e attuale, ma deve essere orientato alle finalità generali di trasparenza, partecipazione e controllo diffuso sull’esercizio delle funzioni pubbliche; non può essere utilizzato come strumento esclusivamente personale o come surrogato dell’accesso documentale difensivo.
• Anche nell’accesso civico generalizzato l’amministrazione può respingere richieste manifestamente onerose, sproporzionate o massive, quando il carico di lavoro derivante dall’evasione sia irragionevole e idoneo a interferire con il buon andamento dell’azione amministrativa.

Come è indicizzato