Sentenza n. 1650/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

La controversia riguarda un programma nazionale di razionalizzazione della capacità produttiva nel settore delle fonderie, disciplinato dall’art. 12 l. n. 273/2002 e dal d.m. n. 73/2004. Alla società appellante era stato riconosciuto un contributo per la distruzione degli impianti, successivamente quantificato in 508.626,24 euro, ma il Ministero, con provvedimento del 2012, aveva autorizzato l’erogazione soltanto di 200.000 euro, facendo applicazione dei limiti del regime de minimis, in ragione della mancata conclusione della procedura di notifica alla Commissione europea. In primo grado erano stati dedotti, tra gli altri, la mancata comunicazione di avvio del procedimento di autotutela, la violazione dell’art. 21-nonies l. n. 241/1990, la lesione del legittimo affidamento, il difetto di motivazione, l’erronea qualificazione della misura come aiuto di Stato e la contraddittorietà rispetto ai precedenti atti ministeriali. In appello sono state contestate: la qualificazione del contributo come aiuto di Stato soggetto a notifica; il rigetto della domanda di risarcimento da ritardo; e la declinatoria di giurisdizione sulla domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento. Il Consiglio di Stato, anche alla luce della sentenza della Corte di giustizia del 13 marzo 2025, ha ritenuto che la misura conferisse un vantaggio economico alle imprese, idoneo a incidere sugli scambi e sulla concorrenza, purché fosse dimostrato che il vantaggio non sarebbe stato ottenibile in condizioni normali di mercato. Ha quindi verificato tale condizione comparando il contributo con quanto l’impresa avrebbe ricavato dalla spontanea chiusura, smantellamento e vendita dei singoli macchinari o del rottame, non con il valore dell’impianto ancora funzionante. Rilevata l’assenza di prova contraria e considerato il settore caratterizzato da sovrapproduzione, il Collegio ha concluso che il contributo era economicamente più vantaggioso rispetto alle condizioni di mercato. Ha inoltre ritenuto che il beneficiario fosse un’impresa, nonostante la cancellazione dal registro e la successiva vicenda societaria. Conseguentemente, la misura costituiva un aiuto di Stato soggetto a preventiva notifica e, in assenza di notifica perfezionata, l’amministrazione era tenuta a sospenderne l’erogazione o a recuperarlo. Sono stati inoltre riproposti i motivi relativi all’autotutela, alla motivazione e alla contraddittorietà; il Collegio li ha respinti ritenendo recessive le regole ordinarie dell’autotutela rispetto all’obbligo unionale di sospendere o recuperare gli aiuti illegali. La domanda di risarcimento da ritardo è stata respinta perché mancava la spettanza del bene della vita, ossia della quota di contributo eccedente 200.000 euro; il Collegio ha inoltre distinto la responsabilità da ritardo dalla perdita di chance e ha rilevato che l’indennizzo da ritardo ex art. 2-bis, comma 2, l. n. 241/1990 richiede l’attivazione del potere sostitutivo. È stata invece accolta la censura sulla giurisdizione relativa alla domanda di risarcimento per lesione del legittimo affidamento, ritenuta devoluta alla giurisdizione esclusiva amministrativa in materia di aiuti di Stato, ai sensi dell’art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a., con annullamento del relativo capo e rinvio al TAR.

La decisione

L’appello è stato accolto soltanto quanto alla giurisdizione sulla domanda risarcitoria per lesione del legittimo affidamento. Sono stati respinti il motivo sulla natura di aiuto di Stato della misura e quello sul danno da ritardo. Il contributo previsto dal programma di razionalizzazione è stato qualificato come aiuto di Stato soggetto a preventiva notifica, poiché attribuiva un vantaggio economico a imprese operanti in un settore aperto alla concorrenza e tale vantaggio risultava superiore a quello conseguibile mediante la spontanea dismissione dell’impianto alle condizioni di mercato. In assenza di notifica perfezionata, l’amministrazione doveva sospendere l’erogazione della parte eccedente il de minimis; tale obbligo unionale rendeva legittima la limitazione a 200.000 euro e prevaleva sulle regole ordinarie dell’autotutela, sulla tutela dell’affidamento e sui vizi di comunicazione di avvio, motivazione e contraddittorietà. La domanda di risarcimento da ritardo è stata respinta perché non era dimostrata la spettanza della quota non erogata; l’eventuale danno conseguente alla tardiva conoscenza della definitiva riduzione del contributo è stato ricondotto alla diversa domanda per lesione dell’affidamento. Il capo con cui il TAR aveva declinato la giurisdizione su quest’ultima domanda è stato annullato: la controversia rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo in materia di atti e provvedimenti concernenti aiuti di Stato. La causa è stata rinviata al TAR ai sensi dell’art. 105 c.p.a. per la decisione nel merito della domanda risarcitoria. Le spese sono state compensate per le questioni definite; spese al definitivo per la domanda rinviata.

Norme richiamate

• art. 12 l. 273/2002

  Il programma doveva essere diretto, “nel rispetto della normativa comunitaria in materia di aiuti di Stato”, alla razionalizzazione del settore delle fonderie della ghisa e dell’acciaio.

  Costituisce la base legislativa del programma nazionale di riduzione della capacità produttiva e degli incentivi alla distruzione degli impianti.

• art. 2 d.m. 13 gennaio 2004, n. 73

  La misura del contributo fa riferimento al più elevato dei due valori previsti dalla Comunicazione della U.E. C (2002) 315: “margine di contribuzione a costi fissi” e “valore residuo degli impianti da rottamare”.

  Disciplina presupposti, misura e modalità di calcolo del contributo per la distruzione degli impianti; i criteri concretamente utilizzati possono attribuire un vantaggio economico rispetto alle condizioni normali di mercato.

• art. 51-quater d.l. 248/2007, convertito dalla l. 31/2008

  Ha ribadito che l’incentivo doveva essere corrisposto secondo le modalità stabilite dal d.m. 6 febbraio 2006.

• art. 107, par. 1, TFUE

  La qualificazione come aiuto di Stato richiede un intervento statale o mediante risorse statali, l’idoneità a incidere sugli scambi, un vantaggio selettivo e l’idoneità a falsare o minacciare di falsare la concorrenza.

  La misura è aiuto di Stato quando attribuisce un vantaggio che l’impresa non avrebbe ottenuto in condizioni normali di mercato e il settore è aperto alla concorrenza; nel caso concreto tali condizioni sono state ritenute sussistenti.

• art. 108, par. 3, TFUE

  Agli aiuti soggetti a notifica non può essere data esecuzione prima della decisione di autorizzazione della Commissione.

  Il divieto di esecuzione ha effetto diretto e impone alle autorità nazionali di sospendere o recuperare l’aiuto illegale anche senza un previo ordine della Commissione.

• art. 3 Reg. CE 659/1999

  Agli aiuti soggetti a notifica non può essere data esecuzione prima che la Commissione abbia adottato, o sia giustificato ritenere che abbia adottato, una decisione di autorizzazione dell’aiuto.

  Conferma l’obbligo di standstill per gli aiuti soggetti a notifica.

• art. 7 l. 241/1990

  La mancata comunicazione di avvio non ha inciso sulla legittimità della sospensione, poiché l’amministrazione era tenuta a dare applicazione al divieto unionale di esecuzione dell’aiuto illegale.

• art. 21-nonies l. 241/1990

  Le regole ordinarie dell’annullamento d’ufficio sono recessive rispetto all’obbligo di sospendere o recuperare aiuti di Stato illegali.

• art. 3 l. 241/1990

  L’eventuale inadeguatezza motivazionale non rende illegittima la misura quando l’amministrazione è vincolata dall’obbligo unionale di impedire l’erogazione dell’aiuto illegale.

• art. 2-bis, commi 1 e 2, l. 241/1990

  Il danno da ritardo presuppone la spettanza certa del bene della vita; l’indennizzo da ritardo richiede inoltre l’attivazione del potere sostitutivo previsto dalla legge.

• art. 30, comma 4, c.p.a.

  Il Collegio ha ritenuto assorbente, rispetto alla questione della tardività, l’assenza del diritto alla quota di contributo richiesta e quindi del bene della vita presuntamente conseguito in ritardo.

• art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a.

  Attribuisce alla giurisdizione esclusiva amministrativa le controversie relative ad atti e provvedimenti che concedono aiuti di Stato in violazione dell’art. 108, par. 3, TFUE; tale giurisdizione comprende la domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento causalmente collegata a tali atti.

• art. 105 c.p.a.

  Impone il rinvio al primo giudice quando il giudice d’appello riconosce la giurisdizione amministrativa su una domanda non esaminata dal TAR.

Massime di principio

• Una misura nazionale che attribuisce a imprese operanti in un settore aperto alla concorrenza un contributo per la dismissione di impianti costituisce aiuto di Stato, ai sensi dell’art. 107, par. 1, TFUE, quando il vantaggio riconosciuto è superiore a quello che l’impresa avrebbe potuto ottenere, in condizioni normali di mercato, dalla chiusura, dallo smantellamento e dalla vendita dei singoli beni o del rottame, anche se il contributo è qualificato dal diritto nazionale come indennizzo e viene corrisposto dopo la cessazione dell’attività.
• Ai fini del confronto imposto dal principio dell’operatore privato, il contributo per la dismissione di un impianto deve essere comparato con il valore conseguibile mediante la spontanea chiusura e lo smantellamento dell’unità produttiva, non con il prezzo ipotetico di vendita dell’impianto ancora funzionante e capace di produrre reddito, trattandosi di realtà economiche non omogenee.
• Quando una misura costituisce un aiuto di Stato soggetto a notifica e la procedura di notifica non si è perfezionata, il divieto di esecuzione previsto dall’art. 108, par. 3, TFUE impone alle autorità nazionali di sospendere l’erogazione della parte illegale o di recuperare l’aiuto, anche d’ufficio e senza attendere un ordine della Commissione europea.
• L’obbligo unionale di sospendere o recuperare un aiuto di Stato illegale prevale sulle regole nazionali ordinarie in materia di autotutela, affidamento, comunicazione di avvio, motivazione e contraddittorietà con precedenti atti amministrativi; tali regole non possono impedire l’eliminazione degli effetti dell’aiuto non notificato.
• La responsabilità della pubblica amministrazione per danno da ritardo presuppone la spettanza certa del bene della vita e la conclusione tardiva del procedimento con un provvedimento favorevole; se il bene non spetta, non è configurabile il danno da ritardo, mentre l’eventuale pregiudizio derivante dall’impossibilità sopravvenuta di conseguirlo può assumere, ricorrendone i presupposti, la diversa forma della perdita di chance o della lesione dell’affidamento.
• La domanda risarcitoria per lesione dell’affidamento riposto nella legittimità di atti concernenti aiuti di Stato rientra nella giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo quando il danno è causalmente collegato all’esercizio, anche omissivo, del potere pubblico nella materia di cui all’art. 133, comma 1, lett. z-sexies), c.p.a.

Come è indicizzato