Regolamento (UE) 2023/104

Modifica delle misure di salvaguardia UE per l’acciaio a seguito della controversia OMC DS595

Il regolamento di esecuzione (UE) 2023/104 della Commissione interviene sul regolamento (UE) 2019/159, che istituisce misure di salvaguardia definitive nei confronti delle importazioni di determinati prodotti di acciaio. L’obiettivo è integrare la motivazione della misura alla luce della relazione del panel OMC, adottata dal DSB il 31 maggio 2022, nel contenzioso promosso dalla Turchia contro la salvaguardia UE.

La Commissione precisa di aver svolto un esercizio di attuazione limitato ai punti ritenuti incompatibili con il diritto OMC, senza rimettere in discussione l’impianto complessivo della misura. Il risultato è l’aggiunta di un nuovo allegato V al regolamento 2019/159, che sviluppa ulteriormente le risultanze già poste a base della salvaguardia.

Contesto procedurale e rapporto con l’OMC

La vicenda richiamata nel preambolo parte dall’istituzione di una misura provvisoria nel 2018 e della misura definitiva nel 2019. La Turchia ha avviato la controversia OMC il 13 marzo 2020; dopo consultazioni infruttuose e la costituzione del panel, la relazione è stata diffusa il 29 aprile 2022 e adottata dal DSB il 31 maggio 2022.

Le parti hanno concordato che il periodo ragionevole per l’attuazione delle raccomandazioni e decisioni del DSB sarebbe scaduto il 16 gennaio 2023. In questo quadro la Commissione ha pubblicato un avviso di apertura il 24 agosto 2022 per raccogliere osservazioni delle parti interessate, che sono state esaminate e respinte nella misura in cui si fondavano su fatti successivi o su letture ritenute non pertinenti ai fini dell’attuazione.

Ambito dell’analisi dell’allegato V

L’allegato introdotto nel regolamento 2019/159 mira a integrare le motivazioni originarie su tre assi principali:

• attrattività strutturale del mercato dell’Unione per i produttori esportatori di acciaio;
• aumento delle importazioni in seguito a sviluppi imprevisti;
• minaccia di grave pregiudizio per l’industria dell’Unione.

La Commissione sottolinea espressamente che l’esercizio di attuazione non può basarsi su fatti ex post rispetto alla data di adozione della misura definitiva, ma deve completare l’analisi iniziale con ulteriori spiegazioni e dati già disponibili all’epoca.

Attrattività del mercato dell’Unione

Secondo l’allegato, il mercato dell’acciaio dell’Unione risultava particolarmente attrattivo sia per dimensioni sia per prezzi. Sotto il profilo volumetrico, l’Unione era il principale mercato di importazione, con una quota tra il 13,8 % e il 18,4 % delle importazioni mondiali nel periodo esaminato. Sotto il profilo dei prezzi, per una parte rilevante dei codici NC interessati i principali esportatori ottenevano nell’Unione prezzi superiori rispetto ad altri mercati terzi.

La Commissione evidenzia inoltre che, mentre le esportazioni dei principali paesi esportatori verso altri paesi terzi diminuivano, le esportazioni verso l’Unione crescevano rapidamente. Ne deriva la conclusione che il mercato UE fosse uno sbocco naturale per assorbire volumi addizionali, anche in presenza di sovraccapacità globale e di barriere all’accesso in altri mercati.

Aumento delle importazioni e sviluppi imprevisti

L’allegato rafforza il nesso tra l’aumento delle importazioni e tre fattori considerati “sviluppi imprevisti”:

• la sovraccapacità globale nel settore siderurgico;
• l’aumento delle misure di difesa commerciale e delle misure restrittive degli scambi nei paesi terzi;
• la misura statunitense di cui alla Sezione 232.

Per la sovraccapacità, la Commissione richiama analisi OCSE e altre fonti che descrivono un eccesso strutturale di capacità produttiva, capace di indurre i produttori a esportare l’eccedenza sui mercati esteri, spesso a prezzi inferiori. L’Unione, per attrattività di prezzi e dimensioni, avrebbe quindi assorbito parte di tali volumi.

Quanto alle misure di difesa commerciale nei paesi terzi, la Commissione rileva oltre 300 misure nel periodo 2013-2017 sui prodotti siderurgici, con un effetto di riduzione delle esportazioni verso i mercati colpiti e di deviazione dei flussi verso l’Unione. Il regolamento collega a questo fenomeno il calo delle esportazioni dei principali paesi esportatori verso altre destinazioni e il corrispondente aumento delle importazioni nell’UE.

La Sezione 232 statunitense viene descritta come ulteriore elemento di diversione degli scambi: la riduzione delle esportazioni verso gli Stati Uniti avrebbe spinto diversi esportatori a riallocare parte dei volumi verso l’UE. La Commissione cita dati specifici per Turchia, Russia, Corea del Sud e Taiwan, mostrando la contrazione delle esportazioni negli Stati Uniti e l’aumento parallelo verso l’Unione.

Minaccia di grave pregiudizio per l’industria dell’Unione

La Commissione sviluppa poi la conclusione secondo cui, alla fine del periodo analizzato, l’industria dell’Unione era ancora fragile e vulnerabile. Pur avendo registrato una parziale ripresa nel 2017, tale miglioramento viene qualificato come temporaneo e insufficiente a compensare la debole redditività degli anni precedenti.

Gli elementi principali richiamati sono:

• bassa redditività nel periodo 2013-2016, con perdite nel 2013 e profitti molto contenuti negli anni successivi;
• crescita dei prezzi di vendita nel 2017 e contestuale aumento dei costi, con un miglioramento del margine ma su basi non strutturali;
• incremento limitato delle vendite dell’industria UE rispetto alla più ampia crescita del consumo;
• perdita di quota di mercato a favore delle importazioni, che crescono molto più rapidamente;
• mancata trasformazione del miglioramento congiunturale in aumento occupazionale;
• livelli elevati di scorte.

La Commissione conclude che la pressione esercitata dalle importazioni impediva all’industria dell’Unione di sfruttare pienamente la crescita del mercato. Nel 2018, con l’inversione di tendenza dei prezzi dell’acciaio e l’aumento dei costi delle materie prime, la situazione sarebbe peggiorata ulteriormente.

Prospettive di mercato e conferma del rischio futuro

L’analisi prospettica si fonda su fonti specialistiche del settore e mostra un quadro di incertezza, rallentamento della domanda globale e persistente eccesso di capacità. La Commissione richiama le valutazioni di World Steel Association, OCSE, S&P Global Platts, del Forum mondiale sull’eccesso di capacità produttiva di acciaio ed Eurofer.

L’esito complessivo è che, nel futuro immediato, il mercato avrebbe offerto solo una crescita moderata e incerta, mentre la pressione delle importazioni sarebbe aumentata per la persistente sovraccapacità, le misure restrittive nei paesi terzi e la Sezione 232. Su tale base la Commissione conferma la minaccia di grave pregiudizio che la misura di salvaguardia intende prevenire.

Obblighi GATT 1994 e giustificazione della salvaguardia

Una parte specifica dell’allegato chiarisce la relazione tra gli obblighi internazionali dell’Unione e l’aumento delle importazioni. La Commissione richiama l’articolo XIX, paragrafo 1, lettera a), del GATT 1994, e precisa che le concessioni tariffarie dell’UE per le linee tariffarie interessate erano consolidate a dazio zero.

La conseguenza, secondo la Commissione, è duplice:

• l’Unione non disponeva di margini per innalzare i dazi ordinari al di sopra del livello consolidato;
• gli obblighi del GATT 1994 contribuivano a rendere possibile l’aumento delle importazioni e limitavano la capacità dell’UE di reagire con misure ordinarie.

Da qui la legittimità, in chiave di salvaguardia, della sospensione di tali obblighi tramite la misura dell’Unione.

Decorrenza e applicazione

L’articolo 2 dispone che il regolamento entra in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta ufficiale dell’Unione europea, ma si applica retroattivamente a decorrere dal 2 febbraio 2019. L’atto resta pienamente vincolante e direttamente applicabile in tutti gli Stati membri.

In termini pratici, per i professionisti il regolamento non introduce un nuovo regime di salvaguardia, ma rafforza il fondamento motivazionale della misura già esistente, con impatto soprattutto interpretativo e di conformità al diritto OMC.