Sentenza n. 236/2026 - Parma, Sezione 1

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la comunicazione del 29 dicembre 2023 con cui il Comune ha negato l'attestazione del silenzio assenso relativo all'istanza presentata il 4 agosto 2023 per l'installazione di una stazione radio base, chiedendo l'accertamento dell'avvenuta formazione del titolo per silentium, l'accertamento dell'inefficacia o della nullità della comunicazione e, in subordine, l'annullamento o la disapplicazione dell'art. 3 del regolamento comunale, che consente la collocazione dei nuovi impianti esclusivamente su aree di proprietà comunale. Il primo motivo deduceva la formazione del silenzio assenso ai sensi dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003 e l'inefficacia degli atti successivi ai sensi dell'art. 2, comma 8-bis, della l. n. 241/1990. Il secondo motivo denunciava la violazione dell'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, sostenendo che la disponibilità dell'area non costituirebbe documentazione necessaria per l'autorizzazione. Il terzo e il quarto motivo censuravano l'art. 3 del regolamento comunale per violazione dell'art. 8, comma 6, della l. n. 36/2001, dell'art. 41 Cost. e degli artt. 3, 4, 42 e 52 del d.lgs. n. 259/2003, deducendo una limitazione generalizzata alla localizzazione degli impianti e una compressione della libertà di iniziativa economica e della concorrenza. Il quinto motivo deduceva la violazione degli artt. 3 e 4 del d.lgs. n. 259/2003, dell'art. 4, par. 2, TUE e del decreto ministeriale 4 novembre 2016, sostenendo che il diniego avrebbe compromesso gli obblighi di copertura della rete gravanti sull'operatore e il principio dell'effetto utile del diritto dell'Unione. Il Comune ha sostenuto che l'istanza era improcedibile perché priva della prova della proprietà o della disponibilità dell'area e che la ricorrente non aveva prodotto tale documentazione neppure dopo il preavviso di diniego del 5 agosto 2023.

La decisione

Il TAR ha rigettato integralmente il ricorso. Ha ritenuto che non si fosse formato il silenzio assenso previsto dall'art. 44, comma 10, del d.lgs. n. 259/2003, poiché l'istanza non era corredata dalla documentazione necessaria a comprovare la disponibilità dell'area e il Comune aveva tempestivamente richiesto l'integrazione documentale ai sensi del comma 6 della medesima disposizione. Il termine per la formazione del silenzio assenso, pertanto, non aveva ripreso a decorrere, non essendo mai stata prodotta l'integrazione richiesta. La successiva dichiarazione della ricorrente di avere stipulato un contratto di locazione, resa il 23 dicembre 2023 senza allegazione del contratto, non ha sanato l'incompletezza originaria né ha fatto decorrere retroattivamente il termine. Il diniego comunale del 29 dicembre 2023 è stato quindi ritenuto legittimo, poiché non vi era stata alcuna inerzia dell'amministrazione cui attribuire valore provvedimentale. Il Collegio ha inoltre affermato che l'operatore deve comprovare la disponibilità dell'area destinata all'impianto. Le censure contro l'art. 3 del regolamento comunale sono state ritenute non conferenti e comunque non idonee a incidere sulla controversia, poiché il procedimento si era arrestato in una fase anteriore all'avvio dell'istruttoria per la mancanza del titolo di disponibilità dell'area; la clausola regolamentare era stata richiamata dal Comune ad abundantiam e non costituiva la ragione effettiva dell'improcedibilità. Sono state infine respinte le doglianze fondate sugli obblighi di copertura della rete e sul principio dell'effetto utile del diritto dell'Unione, poiché la mancata autorizzazione era riconducibile all'omessa produzione della documentazione necessaria da parte dell'operatore e non a un'inerzia o a un comportamento illegittimo del Comune. La ricorrente è stata condannata alle spese di lite, liquidate in euro 3.000 oltre accessori.

Norme richiamate

• art. 44, comma 6, d.lgs. 259/2003

  Il responsabile del procedimento può richiedere, per una sola volta, entro quindici giorni dalla data di ricezione dell'istanza, il rilascio di dichiarazioni e l'integrazione della documentazione prodotta. Il termine di cui al comma 10 riprende a decorrere dal momento dell'avvenuta integrazione documentale

  La richiesta tempestiva di integrazione documentale sospende il termine per la formazione del silenzio assenso, che riprende a decorrere soltanto dopo l'effettiva integrazione. Se l'integrazione non viene prodotta, il termine non riprende a decorrere.

• art. 44, comma 10, d.lgs. 259/2003

  Le istanze di autorizzazione si intendono accolte qualora, entro il termine perentorio di sessanta giorni dalla presentazione del progetto e della relativa domanda, non sia stato comunicato un provvedimento di diniego o un parere negativo

  Il silenzio assenso opera solo quando l'istanza sia completa e il termine legale abbia iniziato o ripreso a decorrere; non si forma in presenza di una carenza documentale impeditiva dell'avvio dell'istruttoria, non colmata dal richiedente.

• art. 2, comma 8-bis, l. 241/1990

  Non può essere invocata l'inefficacia degli atti successivi alla formazione del silenzio assenso quando il titolo tacito non si è formato.

• art. 8, comma 6, l. 36/2001

  i comuni possono adottare un regolamento per assicurare il corretto insediamento urbanistico e territoriale degli impianti e minimizzare l’esposizione della popolazione ai campi elettromagnetici con riferimento a siti sensibili individuati in modo specifico, con esclusione della possibilità di introdurre limitazioni alla localizzazione in aree generalizzate del territorio

  La norma è stata richiamata dalla ricorrente per contestare il regolamento comunale, ma il TAR non ne ha esaminato nel merito la legittimità, ritenendo la censura non decisiva poiché il procedimento si era arrestato prima dell'istruttoria per altra ragione.

• art. 31, comma 4, c.p.a.

  La domanda di accertamento della nullità della comunicazione comunale è rimasta infondata, poiché l'atto non è stato adottato dopo la formazione di un titolo tacito e non è stato ravvisato alcun vizio di nullità.

• art. 4, par. 3, TUE

  Il principio dell'effetto utile non impone all'amministrazione di ritenere perfezionato il titolo autorizzatorio quando l'operatore non abbia prodotto la documentazione necessaria per l'avvio dell'istruttoria.

Massime di principio

• Nel procedimento autorizzatorio per la realizzazione di infrastrutture di comunicazione elettronica disciplinato dall'art. 44 del d.lgs. n. 259/2003, l'operatore deve comprovare la proprietà o la disponibilità dell'area destinata all'impianto; tale documentazione costituisce presupposto necessario per l'avvio dell'istruttoria.
• Quando il responsabile del procedimento richiede tempestivamente, per una sola volta, l'integrazione documentale prevista dall'art. 44, comma 6, del d.lgs. n. 259/2003, il termine per la formazione del silenzio assenso previsto dal comma 10 non riprende a decorrere fino all'effettiva produzione dell'integrazione richiesta.
• Il silenzio assenso non può formarsi se l'istanza è priva della documentazione necessaria a consentire all'amministrazione il compiuto accertamento dei presupposti del titolo e il richiedente non regolarizza la domanda nonostante la richiesta di integrazione.
• La successiva dichiarazione del richiedente di avere acquisito la disponibilità dell'area, se non accompagnata dalla produzione della relativa documentazione e resa dopo la scadenza asserita del termine, non determina la formazione retroattiva del silenzio assenso.
• Le censure contro una disposizione regolamentare non devono essere esaminate quando la disposizione sia stata richiamata solo ad abundantiam e l'esito del procedimento sia stato determinato da una distinta ragione ostativa, anteriore all'avvio dell'istruttoria e autonomamente sufficiente a sorreggere il provvedimento.
• Gli obblighi di copertura della rete e il principio dell'effetto utile del diritto dell'Unione non esonerano l'operatore dal produrre la documentazione necessaria per l'avvio del procedimento autorizzatorio e non rendono imputabile all'amministrazione la mancata autorizzazione derivante dall'incompletezza dell'istanza.

Come è indicizzato