Corte di giustizia, Sentenza C-632/20

Partecipazione dell’autorità di regolamentazione del Kosovo al BEREC

La pronuncia riguarda un’impugnazione proposta dal Regno di Spagna contro la sentenza del Tribunale che aveva respinto il suo ricorso di annullamento della decisione della Commissione del 18 marzo 2019 relativa alla partecipazione dell’autorità nazionale di regolamentazione del Kosovo al BEREC e al consiglio di amministrazione dell’Ufficio BEREC. Il contenzioso si inserisce nel quadro del regolamento (UE) 2018/1971 e dell’ASA Kosovo, con particolare attenzione alla nozione di "paese terzo" e alla ripartizione delle competenze tra Commissione e organismi del BEREC.

Contesto normativo rilevante

Il regolamento (UE) 2018/1971 istituisce il BEREC e l’Ufficio BEREC e disciplina, tra l’altro, la cooperazione con i paesi terzi. L’articolo 35 distingue due livelli di cooperazione:

• il paragrafo 1, che consente al BEREC e all’Ufficio BEREC di concludere accordi di lavoro con autorità di paesi terzi, previa approvazione della Commissione;
• il paragrafo 2, che apre la partecipazione delle autorità di regolamentazione di paesi terzi agli organi del BEREC quando tali paesi abbiano concluso con l’Unione accordi in tal senso, precisando che gli accordi di lavoro definiscono natura, portata e modalità della partecipazione, senza diritto di voto.

L’ASA Kosovo contiene una clausola di neutralità sullo status del Kosovo: il diciassettesimo considerando e l’articolo 2 escludono che l’accordo comporti un riconoscimento del Kosovo come Stato. L’articolo 111 dell’ASA Kosovo prevede una cooperazione rafforzata nel settore delle reti e dei servizi di comunicazione elettronica, con l’obiettivo di consentire al Kosovo di recepire l’acquis dell’Unione in quel settore.

Fatti e procedimento

Nel 2019 la Commissione ha adottato sei decisioni relative alla partecipazione delle autorità di regolamentazione dei Balcani occidentali al BEREC. La decisione impugnata ammetteva l’autorità del Kosovo alla partecipazione al comitato dei regolatori, ai gruppi di lavoro del BEREC e al consiglio di amministrazione dell’Ufficio BEREC. La Spagna ha proposto ricorso dinanzi al Tribunale, deducendo tre motivi, tutti fondati sulla violazione dell’articolo 35 del regolamento 2018/1971. Il Tribunale ha respinto il ricorso.

Questioni sollevate in impugnazione

Dinanzi alla Corte, la Spagna ha articolato cinque motivi. In sintesi, contestava:

• l’interpretazione della nozione di "paese terzo";
• il rischio che la decisione implicasse un riconoscimento di fatto dello status di Stato del Kosovo;
• la lettura dell’articolo 111 dell’ASA Kosovo come base per la partecipazione al BEREC;
• la base giuridica e la competenza della Commissione a adottare la decisione;
• la conclusione del Tribunale secondo cui la Commissione poteva stabilire unilateralmente gli accordi di lavoro.

Ragionamento della Corte sulla nozione di "paese terzo"

La Corte ha riconosciuto che il ragionamento del Tribunale era viziato da errore nella parte in cui aveva tratto, dal solo uso delle espressioni "paesi terzi" e "Stati terzi" nei Trattati, una differenza di significato certa e generale. La Corte ha osservato che le versioni linguistiche non sono uniformi e che la sola analisi letterale non consente di risolvere la questione.

Tuttavia, la Corte ha sostituito la motivazione del Tribunale: per garantire l’effetto utile dell’articolo 35, paragrafo 2, del regolamento 2018/1971, un’entità territoriale esterna all’Unione e non riconosciuta dall’Unione come Stato indipendente può essere assimilata a un "paese terzo". Ciò vale per il Kosovo, e tale assimilazione non viola il diritto internazionale né incide sulle posizioni dei singoli Stati membri sul suo status.

Portata dell’ASA Kosovo e compatibilità con la partecipazione al BEREC

La Corte ha ritenuto che l’articolo 111 dell’ASA Kosovo, letto nel contesto dell’accordo e del regolamento 2018/1971, costituisca un accordo concluso "in tal senso" ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2. La disposizione dell’ASA è finalizzata a rafforzare la cooperazione nel settore delle comunicazioni elettroniche e a favorire l’adozione dell’acquis UE da parte del Kosovo; ciò è sufficiente a sorreggere la partecipazione della sua autorità di regolamentazione ai lavori del BEREC.

La Corte ha respinto l’argomento secondo cui sarebbe necessaria una menzione espressa della partecipazione al BEREC nell’ASA Kosovo. L’articolo 35, paragrafo 2, richiede un accordo pertinente che istituisca un quadro di cooperazione settoriale, non una clausola testuale specifica sulla partecipazione.

La Corte ha anche escluso che tale partecipazione equivalga a un’integrazione del Kosovo nella struttura dell’Unione o comporti la partecipazione alla produzione normativa dell’Unione: gli atti del BEREC sono privi di forza vincolante e il Kosovo non dispone di diritto di voto.

Competenza a stabilire gli accordi di lavoro

È su questo punto che la Corte ha accolto l’impugnazione. Ha ritenuto che il Tribunale avesse erroneamente concluso che, poiché il regolamento 2018/1971 non attribuisce espressamente a un altro soggetto il potere di stabilire gli accordi di lavoro per la partecipazione delle autorità di paesi terzi, tale potere spetterebbe alla Commissione in forza dell’articolo 17 TUE.

La Corte ha invece affermato che:

• l’articolo 35, paragrafo 2, prevede che gli accordi di lavoro siano elaborati nell’ambito delle pertinenti disposizioni degli accordi internazionali;
• il regolamento indica che il BEREC e l’Ufficio BEREC possono concludere accordi di lavoro, mentre la Commissione esercita un controllo di coerenza con le politiche e le priorità dell’Unione;
• la Commissione non dispone di un potere unilaterale sostitutivo;
• attribuire tale potere alla Commissione sarebbe incompatibile con l’indipendenza del BEREC, espressamente tutelata dal regolamento.

La Corte ha quindi escluso che la decisione impugnata potesse poggiare sull’articolo 17 TUE come base autonoma per l’adozione unilaterale degli accordi di lavoro.

Dispositivo e effetti della decisione annullata

La Corte ha annullato sia la sentenza del Tribunale sia la decisione della Commissione del 18 marzo 2019. Ha inoltre mantenuto gli effetti della decisione annullata fino all’entrata in vigore, entro un termine ragionevole non superiore a sei mesi, di eventuali nuovi accordi di lavoro conclusi ai sensi dell’articolo 35, paragrafo 2, tra il BEREC, l’Ufficio BEREC e l’autorità del Kosovo.

Principi desumibili

La pronuncia afferma che la nozione di "paese terzo" nel diritto dell’Unione può, in funzione del contesto e dell’effetto utile della norma, comprendere anche entità territoriali non riconosciute come Stati membri dell’ordinamento internazionale, senza pregiudicare le posizioni sul loro status. Stabilisce inoltre che, quando il regolamento UE prevede una cooperazione strutturata con autorità di paesi terzi, la Commissione non può sostituirsi agli organi dell’agenzia o dell’organismo interessato per fissare unilateralmente gli accordi di lavoro, salvo una base giuridica espressa in tal senso.