Sentenza n. 6859/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 7

Esito

La controversia

L’interessato aveva chiesto il riconoscimento di un attestato rilasciato da un’università rumena al termine di un programma postuniversitario di formazione e sviluppo professionale continuo in materia di insegnamento di sostegno e inclusione. Il Ministero aveva respinto l’istanza ritenendo, anzitutto, che l’attestato non comprovasse il possesso di una qualifica professionale abilitante all’insegnamento sul sostegno in Romania e, comunque, che il percorso formativo estero presentasse differenze quantitative e qualitative incolmabili rispetto al percorso italiano previsto per la specializzazione sul sostegno. Il TAR aveva annullato il diniego ritenendo non condivisibile la qualificazione ministeriale del titolo, carente l’istruttoria per il mancato reperimento d’ufficio del piano formativo analitico e insufficiente la motivazione sulla comparazione e sull’impossibilità di applicare misure compensative. Il Ministero ha appellato la sentenza deducendo: l’erronea qualificazione dell’attestato come titolo abilitante; l’insussistenza di un obbligo generalizzato di acquisizione d’ufficio di ulteriore documentazione, in relazione al principio di autoresponsabilità del richiedente; l’adeguatezza della comparazione concreta svolta tra la formazione rumena e quella italiana; l’impossibilità di colmare con misure compensative differenze strutturali, quantitative e qualitative; nonché la mancata sospensione del giudizio in attesa della pronuncia della Corte di giustizia nella causa C-340/24.

La decisione

L’appello è stato accolto e la sentenza del TAR è stata riformata, con conseguente rigetto del ricorso di primo grado. Il Consiglio di Stato ha ritenuto decisiva la comparazione concreta e analitica svolta dal Ministero tra il percorso rumeno e quello previsto dal d.m. 30 settembre 2011. La valutazione ministeriale aveva considerato la differenziazione italiana della formazione per ordine e grado di scuola, i contenuti e le competenze calibrati sulle diverse tipologie di disabilità, i laboratori, i tirocini e le modalità di verifica finale, contrapponendoli al carattere generale e non differenziato della formazione estera. Tale valutazione integra esercizio di discrezionalità tecnica, sindacabile dal giudice per logicità, ragionevolezza e completezza dell’istruttoria, ma non sostituibile con una diversa valutazione di merito. La presenza, nel percorso estero, di singole materie attinenti alla psicologia, alla pedagogia speciale o all’educazione inclusiva non è stata ritenuta sufficiente a dimostrare l’equivalenza complessiva della formazione. Il Collegio ha inoltre chiarito che le misure compensative presuppongono una base formativa sostanzialmente comparabile e possono integrare specifiche lacune, ma non possono trasformare una formazione strutturalmente diversa in un nuovo percorso abilitativo conforme a quello nazionale. Poiché il Ministero disponeva degli elementi necessari per valutare i caratteri essenziali della formazione e aveva effettuato una comparazione adeguata, non sussisteva né un generalizzato obbligo di acquisire ulteriori documenti né un vizio di istruttoria o di contraddittorio procedimentale. Il diniego, una volta accertata l’assenza dei presupposti sostanziali e l’incolmabilità delle differenze, è stato ritenuto in concreto dovuto. La questione relativa alla sospensione in attesa della causa C-340/24 è stata superata dalla successiva pronuncia della Corte di giustizia; il Collegio ha comunque precisato che la questione della natura ufficiale o abilitante del titolo non era decisiva, poiché la comparazione negativa e l’impossibilità delle misure compensative erano autonomamente sufficienti a giustificare il diniego. Spese del doppio grado integralmente compensate.

Norme richiamate

• artt. 45 e 49 TFUE

  Impongono allo Stato membro ospitante di valutare la formazione e le qualificazioni professionali conseguite in altro Stato membro mediante una comparazione con i requisiti nazionali, ma non comportano il riconoscimento automatico né l’obbligatoria applicazione di misure compensative quando emergano differenze sostanziali e incolmabili.

• direttiva 2005/36/CE

  Costituisce il quadro europeo di riferimento per il riconoscimento delle qualifiche professionali; il giudizio richiama tuttavia l’obbligo di valutazione comparativa anche al di fuori del suo diretto campo applicativo.

• artt. 16 e 17 d.lgs. n. 206/2007

  Non impongono all’Amministrazione di acquisire d’ufficio ogni documento astrattamente riferibile alla formazione estera quando disponga già degli elementi necessari per una valutazione sostanziale e adeguatamente istruita.

• d.m. 30 settembre 2011

  Individua il percorso italiano di specializzazione per le attività di sostegno, rispetto al quale deve essere effettuata la comparazione concreta della formazione estera.

Massime di principio

• Nel procedimento di riconoscimento di una formazione professionale conseguita in altro Stato membro, l’Amministrazione deve effettuare una comparazione concreta tra diplomi, certificati, titoli ed esperienze dell’interessato e le conoscenze e qualificazioni richieste dall’ordinamento nazionale; tale obbligo non equivale a un riconoscimento automatico della formazione estera.
• Quando la comparazione evidenzia differenze sostanziali, l’Amministrazione deve valutare se esse siano colmabili con misure compensative, ma non è tenuta ad applicarle quando le lacune riguardino elementi strutturali, quantitativi e qualitativi della formazione e rendano necessaria la creazione di un percorso abilitativo nuovo e sostitutivo di quello nazionale.
• Le misure compensative hanno natura integrativa e presuppongono una base formativa sostanzialmente comparabile; non possono trasformare una formazione radicalmente diversa in un titolo idoneo all’esercizio della professione regolamentata secondo i requisiti nazionali.
• La comparazione tra percorsi formativi esteri e requisiti nazionali costituisce esercizio di discrezionalità tecnica. Il giudice amministrativo può verificarne logicità, ragionevolezza, attendibilità e completezza istruttoria, ma non può sostituire alla valutazione tecnica dell’Amministrazione una propria valutazione di merito.
• Non sussiste un obbligo generalizzato dell’Amministrazione di acquisire d’ufficio ogni ulteriore documento sul percorso formativo estero quando disponga già delle informazioni necessarie per la comparazione e abbia accertato, con istruttoria adeguata, l’assenza dei presupposti sostanziali per il riconoscimento; in tale situazione, l’ulteriore apporto procedimentale dell’interessato non è idoneo a modificare l’esito.

Come è indicizzato