Parere n. 1216/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 1

Esito

La questione giuridica

La ricorrente ha impugnato la determinazione del Comune di Matera del 13 febbraio 2024, successivamente confermata il 24 aprile 2024, con la quale è stata dichiarata la decadenza dalla subconcessione di tre immobili demaniali destinati ad attività artigianale di restauro. Ha dedotto, da un lato, la violazione delle garanzie partecipative previste dagli artt. 3, 7 e 10-bis della legge n. 241/1990, nonché difetto di motivazione e istruttoria, sostenendo che non ricorressero ragioni di ordine pubblico idonee a giustificare l’omissione della comunicazione di avvio e del preavviso di rigetto. Dall’altro lato, ha contestato la gravità dell’inadempimento, sostenendo che gli eventi organizzati nei locali fossero pochi, sporadici e promozionali, riconducibili alla categoria dei servizi prevista dal regolamento comunale, e non integrassero un mutamento della destinazione d’uso. Ha inoltre invocato il decorso di oltre venti anni, il legittimo affidamento, la buona fede e la sproporzione della decadenza rispetto alla violazione contestata. Il Comune ha dedotto che nei locali si svolgeva stabilmente attività di intrattenimento danzante e somministrazione di alimenti e bevande, con attrezzature professionali, incassi a pagamento e locazione a terzi, in contrasto con il vincolo di destinazione artigianale. La questione ha riguardato, pertanto, la legittimità della decadenza, delle deroghe alle garanzie partecipative e della valutazione comunale sulla gravità e reiterazione dell’inadempimento.

Il parere

Il Consiglio di Stato ha ritenuto il ricorso infondato e ha espresso parere per il rigetto. Quanto al primo motivo, ha ritenuto giustificata l’omissione della comunicazione di avvio e del preavviso di rigetto, poiché il Comune aveva richiamato ragioni di ordine pubblico connesse alla gestione di beni demaniali di pregio e alla reiterata attività abusiva di pubblico spettacolo e somministrazione. La decadenza è stata inoltre considerata misura sostanzialmente vincolata, rispetto alla quale l’interlocuzione preventiva non avrebbe potuto modificarne l’esito. In ogni caso, la successiva audizione della ricorrente e il riesame conclusosi con il provvedimento motivato del 24 aprile 2024 hanno consentito il recupero del contraddittorio procedimentale. Quanto al secondo motivo, la Sezione ha escluso che si trattasse di episodi isolati o meramente promozionali: i permessi rilasciati nel 2023 e fino al gennaio 2024, la presenza di bancone per cocktail, registratore di cassa, impianti audio e luci, nonché la locazione a terzi, hanno dimostrato una utilizzazione sistematica dei locali per eventi musicali a pagamento e per attività di somministrazione. Tali attività sono state ritenute estranee e incompatibili con il progetto esecutivo, che prevedeva galleria espositiva, laboratorio di restauro e studio diagnostico. La Sezione ha quindi ritenuto legittima la decadenza senza preventiva diffida, in ragione della gravità e reiterazione delle violazioni. Il decorso del termine decennale previsto dalla convenzione non è stato considerato idoneo a consentire la modifica della destinazione d’uso, né il tempo trascorso ha potuto sanare l’uso abusivo del bene o fondare un legittimo affidamento contrario agli obblighi convenzionali.

Osservazioni

Norme richiamate

• d.P.R. 1199/1971

  Disciplina il ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, sul quale il Consiglio di Stato rende il parere decisorio.

• artt. 3, 7 e 10-bis l. 241/1990

  Le garanzie di motivazione, comunicazione di avvio e preavviso di rigetto possono essere derogate in presenza di ragioni di ordine pubblico o urgenza adeguatamente motivate; nel caso concreto, la successiva audizione ha comunque consentito il riesame della posizione della ricorrente.

• art. 21-octies, comma 2, l. 241/1990

  È richiamato dalla ricorrente in relazione alla dedotta non sanabilità dell’omissione del preavviso di rigetto, ma la Sezione fonda il rigetto principalmente sulla giustificazione dell’omissione e sul successivo riesame partecipato.

• art. 21-quater l. 241/1990

  È richiamato in relazione alla richiesta di sospensione del provvedimento di decadenza presentata dalla ricorrente.

• l. 771/1986

  È richiamata nel quadro della disciplina degli interventi e delle destinazioni nei Rioni Sassi; la Sezione esclude che l’attività di feste danzanti con somministrazione a pagamento possa essere ricondotta alla destinazione artigianale o di restauro.

• art. 7 della convenzione di subconcessione

  Prevedeva l’utilizzo diretto e conforme al progetto esecutivo per almeno dieci anni; tale previsione non autorizzava, dopo il decorso del termine, la modifica della destinazione del bene.

• art. 681 c.p.

  È richiamato dal Comune e dalla Sezione quale contestazione penale collegata alla gestione degli eventi nei locali.

• T.U.L.P.S.

  È richiamato in relazione alle violazioni connesse allo svolgimento dell’attività di pubblico spettacolo.

• Consiglio di Stato, Sez. VI, 17 gennaio 2014, n. 232

  Afferma la legittimità della decadenza quando l’inadempimento compromette significativamente il proficuo prosieguo del rapporto o rende inattuabili gli scopi della concessione, senza necessità di preventiva diffida in presenza di violazioni gravi e reiterate.

Massime di principio

• La decadenza da una concessione o subconcessione demaniale è legittima quando l’inadempimento del concessionario compromette significativamente il proficuo prosieguo del rapporto o rende inattuabili gli scopi della concessione.
• In presenza di violazioni gravi, reiterate e strutturalmente incompatibili con la destinazione del bene demaniale, la decadenza può essere disposta senza preventiva diffida, quando essa costituisca la misura necessaria e proporzionata alla tutela della funzione pubblica del bene.
• Le garanzie partecipative possono essere omesse in presenza di ragioni di ordine pubblico o urgenza adeguatamente motivate; il successivo riesame effettivo della posizione dell’interessato, preceduto da audizione e concluso con un provvedimento motivato, può comunque neutralizzare la lesione partecipativa dedotta.
• Il decorso del tempo e l’uso protratto del bene non sanano la violazione degli obblighi convenzionali né attribuiscono al concessionario il potere di modificare unilateralmente la destinazione del bene demaniale.
• La qualificazione di un’attività come occasionale o promozionale deve essere valutata alla luce del suo concreto assetto organizzativo; la reiterazione degli eventi, la presenza di attrezzature stabili, l’incasso a pagamento e la locazione a terzi possono dimostrare un uso sistematico e incompatibile con la destinazione concessoria.

Come è indicizzato