Sentenza n. 2284/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

Il Comune ha impugnato la sentenza del TAR Umbria sostenendo che il giudice di primo grado avesse erroneamente ritenuto necessario adottare una nuova ordinanza di demolizione e una nuova diffida prima di irrogare la sanzione prevista dall’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, dopo la presentazione e il rigetto di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001. Secondo l’appellante, l’istanza di sanatoria non aveva azzerato l’originario ordine demolitorio, ma ne aveva soltanto sospeso temporaneamente l’efficacia, sicché, dopo il rigetto, l’ordine aveva riacquistato efficacia e il termine per adempiere aveva ripreso a decorrere. La società appellata ha chiesto il rigetto dell’appello e ha riproposto i motivi assorbiti in primo grado, deducendo, tra l’altro, l’insussistenza dei presupposti per la sanzione, la propria estraneità all’abuso, l’illegittimità della quantificazione massima della sanzione e la sanabilità delle opere. Gli abusi riguardavano opere non integralmente rimosse, insistenti su area vincolata, rispetto alle quali era stata emanata un’ordinanza di demolizione; dopo il rigetto della prima istanza di sanatoria, il Comune aveva accertato l’inottemperanza e irrogato la sanzione pecuniaria. Nelle more era stata presentata una seconda istanza di sanatoria, anch’essa definita negativamente.

La decisione

Il Consiglio di Stato ha accolto l’appello e, riformando la sentenza di primo grado, ha rigettato il ricorso originario. Ha ritenuto erronea la tesi secondo cui la presentazione dell’istanza di accertamento di conformità avrebbe definitivamente reso inefficace o azzerato l’ordinanza di demolizione. L’istanza ex art. 36 d.P.R. 380/2001 determina soltanto una sospensione temporanea dell’efficacia dell’ordine demolitorio, finalizzata a conservare la situazione nelle more della decisione sulla sanabilità dell’intervento; in caso di rigetto, l’ordine riacquista piena efficacia e il termine per adempiere riprende a decorrere, senza necessità di una nuova ordinanza o di un’ulteriore diffida. Nel caso concreto, il termine era ampiamente decorso dopo il rigetto della prima istanza e il Comune aveva legittimamente irrogato la sanzione. Il Collegio ha inoltre ritenuto sussistenti i presupposti sostanziali della sanzione, poiché alcuni abusi non erano stati rimossi e l’area era vincolata, circostanza che rendeva doverosa la misura ripristinatoria e la successiva sanzione pecuniaria. È stata respinta anche la deduzione relativa alla mancata qualità di autore dell’abuso: oltre a non essere stata provata, essa era infondata, poiché, trattandosi di illecito permanente, l’obbligo di rimozione grava su chiunque si trovi in una relazione qualificata di possesso con il bene, secondo il principio affermato dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023. La quantificazione della sanzione nella misura massima di 20.000 euro è stata ritenuta proporzionata e non irragionevole, anche in ragione della collocazione degli interventi in area vincolata. È stata infine disattesa la tesi della sanabilità delle opere, sia perché la relativa questione era stata già definita negativamente e la statuizione di primo grado era divenuta irrevocabile, sia perché la deduzione era comunque apodittica e non dimostrata. Le spese di entrambi i gradi sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  Consente l’irrogazione della sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione; nel caso esaminato, la sanzione può essere applicata dopo il decorso del termine, una volta cessata la sospensione temporanea dell’efficacia dell’ordine determinata dall’istanza di accertamento di conformità.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  Il termine per l’adempimento dell’ordine demolitorio, temporaneamente sospeso dalla presentazione dell’istanza di sanatoria, riprende a decorrere dopo il rigetto dell’istanza.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  La presentazione dell’istanza di accertamento di conformità non rende definitivamente inefficace l’ordine di demolizione, ma ne sospende l’efficacia fino alla definizione della domanda, espressa o mediante silenzio-rigetto; in caso di rigetto, l’ordine riacquista efficacia.

• art. 143, comma 5, legge regionale Umbria n. 1/2015

  Costituisce la base normativa regionale per la quantificazione della sanzione pecuniaria, ritenuta legittimamente applicabile nella misura massima di 20.000 euro e non sproporzionata in relazione alla presenza di vincoli sull’area.

• art. 143, comma 5, legge regionale Umbria n. 17/2015

  È richiamato dal giudice quale fondamento della quantificazione della sanzione pecuniaria nella misura massima, ritenuta proporzionata e non irragionevole.

Massime di principio

• La presentazione di un’istanza di accertamento di conformità ex art. 36 d.P.R. 380/2001 non azzera né rende definitivamente inefficace il precedente ordine di demolizione, ma ne sospende temporaneamente l’efficacia fino alla definizione della domanda di sanatoria.
• In caso di rigetto, espresso o formatosi per silenzio-rigetto, dell’istanza di accertamento di conformità, l’ordine di demolizione riacquista efficacia e il termine per adempiere riprende a decorrere; l’amministrazione può quindi irrogare la sanzione per l’inottemperanza senza adottare una nuova ordinanza demolitoria o una nuova diffida.
• L’obbligo di rimuovere un abuso edilizio, quale illecito permanente, può gravare anche su chi non ne sia l’autore materiale, quando abbia una relazione di possesso con il bene interessato; la mancata prova della propria estraneità non esclude la legittimità della sanzione per l’inottemperanza.
• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione può essere quantificata nella misura massima quando la valutazione amministrativa risulti proporzionata e non irragionevole, anche in considerazione della collocazione degli interventi abusivi in area vincolata.

Come è indicizzato