Sentenza n. 2842/2026 - Roma, Sezione 2

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato il diniego del visto di studio, chiedendone l’annullamento previa sospensione cautelare. Le amministrazioni resistenti hanno eccepito l’inammissibilità del ricorso per invalidità della procura alle liti, rilasciata all’estero senza le formalità necessarie, e ne hanno comunque chiesto il rigetto. Il TAR ha rilevato d’ufficio il possibile vizio, avvisando le parti ai sensi dell’art. 73 c.p.a. La procura, redatta in italiano e inglese, recava la sottoscrizione del ricorrente e il timbro di un soggetto indicato come “Magistrate Istelass Islamabad”, ma non attestava l’identificazione del sottoscrittore né consentiva di desumere che la firma fosse stata apposta in presenza del pubblico ufficiale. Il ricorrente non risultava quindi validamente rappresentato da un difensore munito di procura speciale autenticata secondo legge.

La decisione

Il TAR ha dichiarato il ricorso inammissibile senza esaminarne il merito. Ha ritenuto applicabile la legge processuale italiana al giudizio amministrativo italiano, anche se la procura era stata rilasciata all’estero. Ai sensi degli artt. 40, comma 1, lett. g), c.p.a. e 83 c.p.c., la procura speciale deve risultare da atto pubblico o scrittura privata autenticata; l’autenticazione, ai sensi dell’art. 2703 c.c., richiede l’accertamento preventivo dell’identità del sottoscrittore e l’apposizione della firma in presenza del pubblico ufficiale. Poiché tali elementi non emergevano dalla procura, il difensore era privo di valida procura e il ricorso doveva considerarsi giuridicamente privo della sottoscrizione richiesta dall’art. 40 c.p.a., con conseguente nullità ai sensi dell’art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a. Il vizio non è stato ritenuto sanabile mediante l’art. 182 c.p.c., poiché l’Adunanza plenaria, con sentenza n. 11 del 2025, ha escluso che tale disposizione esprima un principio generale applicabile al processo amministrativo e ha affermato l’incompatibilità della sanatoria con la necessità che la procura preceda la redazione e la notificazione del ricorso. È stata esclusa anche la rimessione in termini, trattandosi di ricorso successivo alla pubblicazione della pronuncia dell’Adunanza plenaria e non ricorrendo oggettive ragioni di incertezza normativa o gravi impedimenti di fatto. Le spese sono state compensate per la peculiarità delle questioni e la prossimità temporale della decisione dell’Adunanza plenaria.

Norme richiamate

• art. 12 l. 31 maggio 1995, n. 218

  Il processo civile che si svolge in Italia è regolato dalla legge italiana

  Il giudizio svolto in Italia, e quindi anche la procura utilizzata nel processo amministrativo italiano, è regolato dalla legge processuale italiana, indipendentemente dal luogo di rilascio della procura.

• art. 40, comma 1, lett. g), c.p.a.

  Il ricorso amministrativo deve essere sottoscritto dal difensore munito di procura speciale; la sottoscrizione giuridicamente rilevante è quella della parte abilitata a stare in giudizio personalmente oppure del difensore munito di valida procura speciale.

• art. 83 c.p.c.

  con atto pubblico o con scrittura privata autenticata

  La procura speciale alle liti deve essere conferita con atto pubblico o scrittura privata autenticata; la disposizione è applicabile anche al processo amministrativo.

• art. 2703 c.c.

  l'autenticazione consiste nell'attestazione da parte del pubblico ufficiale che la sottoscrizione è stata apposta in sua presenza. Il pubblico ufficiale deve previamente accertare l'identità della persona che sottoscrive

  L’autenticazione richiede sia l’identificazione preventiva del sottoscrittore sia l’attestazione della firma apposta in presenza del pubblico ufficiale; un timbro privo di tali elementi non è sufficiente.

• art. 35, comma 1, c.p.a.

  Il difetto di un requisito essenziale del ricorso può essere rilevato d’ufficio e comporta una pronuncia di rito.

• art. 44, comma 1, lett. a), c.p.a.

  È nullo il ricorso privo di sottoscrizione; la carenza giuridica della sottoscrizione, derivante dall’assenza di una valida procura speciale del difensore, impedisce la valida instaurazione del giudizio e determina l’inammissibilità del ricorso.

• art. 73 c.p.a.

  Prima di definire il giudizio sulla base di una questione rilevata d’ufficio, il giudice deve porla a conoscenza delle parti.

• art. 60 c.p.a.

  Sussistendone i presupposti e rispettate le formalità, il giudizio può essere definito con sentenza in forma semplificata nella camera di consiglio fissata per l’esame cautelare.

• art. 182, comma 2, c.p.c.

  La disposizione non esprime un principio generale applicabile al processo amministrativo e non consente di sanare una procura nulla o inesistente, in ragione dell’incompatibilità con la struttura del rito amministrativo e con la necessità che la procura preceda redazione e notificazione del ricorso.

Massime di principio

• Nel processo amministrativo italiano, la procura alle liti rilasciata all’estero è soggetta, quanto ai requisiti processuali rilevanti per il giudizio, alla disciplina applicabile al processo italiano.
• L’autenticazione della procura speciale richiede che il pubblico ufficiale attesti sia l’identificazione preventiva del sottoscrittore sia l’apposizione della firma in sua presenza; un timbro o una generica attestazione priva di tali elementi non conferisce validità alla procura.
• La mancanza di una valida procura speciale non costituisce soltanto un’irregolarità della rappresentanza, ma comporta la carenza della sottoscrizione del ricorso in senso giuridico, quando l’atto sia stato sottoscritto da un difensore non validamente investito del mandato.
• Nel processo amministrativo non è applicabile, quale principio generale, la sanatoria prevista dall’art. 182, comma 2, c.p.c. per la procura nulla o inesistente, poiché la procura deve precedere la redazione e la notificazione del ricorso e la sanatoria potrebbe eludere i termini decadenziali del rito amministrativo.
• La rimessione in termini per errore scusabile è eccezionale e non può essere riconosciuta per ricorsi proposti dopo la pubblicazione di una pronuncia dell’Adunanza plenaria che abbia chiarito l’insanabilità del vizio della procura, salvo la presenza di oggettive ragioni di incertezza sul diritto applicabile o di gravi impedimenti di fatto.

Come è indicizzato