Sentenza n. 5168/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 6

Esito

La controversia

L'appellante contestava il diniego comunale di permesso di costruire in sanatoria, adottato perché l'opera ricadeva in area sottoposta a tutela del Parco di Veio e rientrava nella causa ostativa prevista dall'art. 3, comma 1, lett. b), della l.r. Lazio n. 12/2004. In primo grado era stato dedotto eccesso di potere per presupposto erroneo, sostenendo che il Comune avrebbe dovuto esaminare previamente la domanda di condono ambientale e di compatibilità paesaggistica e che l'opera, essendo stata realizzata prima dell'istituzione del vincolo, sarebbe stata sanabile ai sensi della disciplina statale sul terzo condono. In appello è stato dedotto che il TAR avrebbe esaminato soltanto i profili di legittimità costituzionale già scrutinati dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 181/2021, omettendo di valutare le ulteriori censure riferite all'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, agli artt. 3, 5, 25, comma 2, e 117 Cost., all'art. 11 delle preleggi e all'art. 2 cod. pen. L'appellante sosteneva inoltre che la norma regionale, estendendo la causa ostativa anche alle opere realizzate prima dell'imposizione del vincolo, avrebbe introdotto una disciplina retroattiva, lesiva dei principi di legalità, certezza del diritto e irretroattività. È stata chiesta la rimessione della questione alla Corte costituzionale. L'appellante ha altresì invocato il principio di non contestazione quanto all'epoca di realizzazione dell'abuso.

La decisione

L'appello è stato respinto e la sentenza del TAR è stata confermata. Il Consiglio di Stato ha ritenuto che la censura riproponesse sostanzialmente la questione già scrutinata dalla Corte costituzionale e dal giudice di primo grado: il nucleo della controversia concerneva la legittimità della scelta regionale di restringere l'ambito del terzo condono in presenza di vincoli paesaggistici e ambientali, scelta ritenuta compatibile con la Costituzione dalla sentenza n. 181/2021 della Corte costituzionale. Gli ulteriori parametri evocati in appello, compreso l'art. 49 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea, non sono stati ritenuti decisivi. Il profilo della pretesa retroattività è stato considerato inammissibile e comunque non fondato, poiché la norma regionale disciplinava l'esame, successivo alla sua entrata in vigore, di una domanda di sanatoria relativa a un'opera originariamente abusiva, secondo la disciplina applicabile al momento della rinnovata valutazione; anche la sopravvenuta modifica della norma regionale non poteva operare retroattivamente. La domanda di compatibilità paesaggistica non poteva superare una causa legale ostativa assoluta al condono. Inoltre, l'appellante non aveva fornito la prova dell'epoca di realizzazione del manufatto. Le spese del grado d'appello sono state compensate in ragione della peculiarità della fattispecie e della complessità e non univocità della normativa di riferimento.

Norme richiamate

• art. 3, comma 1, lett. b), l.r. Lazio n. 12/2004

  opere abusive realizzate, anche prima dell'apposizione del vincolo, su immobili soggetti a vincoli posti, tra l'altro, a tutela dei parchi e delle aree naturali protette regionali, ove eseguite in assenza o difformità dal titolo edilizio e non conformi alla disciplina urbanistica

  La disposizione introduce una causa ostativa alla sanatoria applicabile anche alle opere realizzate anteriormente all'imposizione del vincolo; la sua applicazione al procedimento di sanatoria esaminato dopo l'entrata in vigore della norma non è stata ritenuta retroattiva.

• art. 32, comma 27, lett. d), d.l. n. 269/2003, convertito dalla l. n. 326/2003

  È stato invocato dall'appellante come parametro della disciplina statale del terzo condono, che attribuirebbe rilievo all'epoca di imposizione del vincolo; il Consiglio di Stato ha ritenuto prevalente, nella fattispecie, la causa ostativa prevista dalla normativa regionale.

• artt. 32 e 33 l. n. 47/1985

  Richiamati dall'appellante in collegamento con la disciplina statale del condono edilizio.

• articolo unico, comma 37, l. n. 308/2004

  Richiamato dall'appellante in relazione alla domanda di condono ambientale e di compatibilità paesaggistica; l'istanza paesaggistica non è stata ritenuta idonea a superare la causa legale ostativa al condono edilizio.

• art. 11 preleggi

  Invocato dall'appellante a sostegno del divieto di retroattività; il giudice ha escluso che la disposizione regionale fosse stata applicata retroattivamente.

• art. 2 cod. pen.

  Invocato dall'appellante con riferimento al principio di irretroattività della legge penale; il relativo profilo non ha inciso sull'esito del giudizio amministrativo.

• art. 49 Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea

  Il richiamo al principio di legalità e prevedibilità delle conseguenze sanzionatorie non è stato ritenuto decisivo, poiché la questione sostanziale riguardava la disciplina amministrativa della sanabilità dell'abuso.

• artt. 3, 42 e 97 Cost.

  La Corte costituzionale, con la sentenza n. 181/2021, ha dichiarato non fondate le questioni relative alla norma regionale, ritenendo ragionevole una disciplina regionale più rigorosa, diretta a tutelare paesaggio, ambiente, assetto idrogeologico e patrimonio archeologico.

• artt. 3, 5, 25, comma 2, e 117 Cost.

  Parametri costituzionali ulteriormente evocati dall'appellante, non ritenuti idonei a modificare il quadro decisorio.

• art. 115 c.p.c.

  Invocato dall'appellante per sostenere la non contestazione dell'epoca di realizzazione dell'opera; il Consiglio di Stato ha comunque rilevato che non era stata fornita la prova di tale circostanza.

• l.r. Lazio n. 29/1997

  Legge istitutiva del Parco di Veio, la cui inclusione dell'immobile nell'area protetta costituisce il presupposto del vincolo rilevante ai fini della causa ostativa.

Massime di principio

• Una disciplina regionale del condono edilizio che escluda la sanabilità di opere abusive ricadenti in aree sottoposte a vincoli paesaggistici o ambientali può introdurre condizioni più rigorose rispetto alla disciplina statale, purché persegua finalità di tutela di interessi costituzionalmente rilevanti e rispetti il limite della ragionevolezza.
• L'applicazione di una norma regionale sopravvenuta al procedimento di sanatoria esaminato dopo la sua entrata in vigore non è retroattiva quando la norma disciplina la valutazione attuale di una domanda relativa a un abuso preesistente, secondo il quadro normativo vigente al momento dell'esame.
• La compatibilità paesaggistica non può superare una causa legale ostativa assoluta prevista dalla disciplina del condono edilizio; pertanto, l'amministrazione non è tenuta ad attendere l'esito dell'istanza paesaggistica quando abbia già accertato l'insanabilità dell'opera per una causa normativa autonoma.
• La parte che invoca, ai fini dell'applicazione della disciplina statale del condono, la realizzazione dell'abuso in epoca anteriore all'imposizione del vincolo deve fornire la prova di tale circostanza; la mera allegazione non è sufficiente.
• Quando una censura costituzionale ripropone sostanzialmente una questione già definita dalla Corte costituzionale con riferimento alla medesima scelta normativa, l'evocazione di ulteriori parametri non impone una nuova rimessione se tali parametri non introducono un profilo realmente autonomo e decisivo.

Come è indicizzato