Sentenza n. 1073/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Il ricorrente ha impugnato principalmente la determinazione comunale del 24 marzo 2022 con cui gli è stata irrogata, anche a titolo personale e in solido con altri soggetti, la sanzione pecuniaria prevista per l’inottemperanza all’ordine di demolizione di opere abusive. Ha dedotto: violazione dell’art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 e della normativa regionale, erronea applicazione della l. 689/1981 e insussistenza dei presupposti per imputare al legale rappresentante della società l’omessa demolizione; mancata ingiunzione personale della demolizione; irretroattività della sanzione, introdotta dopo la scadenza del termine di 90 giorni decorrente dall’ordinanza del 2004; difetto di motivazione sulla quantificazione della sanzione nel massimo edittale; assenza, nei momenti rilevanti, della qualità di legale rappresentante e dei poteri o delle risorse necessari per adempiere; prescrizione della pretesa sanzionatoria; violazione delle garanzie partecipative, difetto di motivazione e istruttoria; erronea qualificazione degli abusi e illegittimità dell’acquisizione gratuita, sostenendo che non si trattasse di nuova costruzione o che fosse applicabile una mera sanzione pecuniaria per interventi soggetti a SCIA o CILA. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse, la natura meramente ricognitiva degli atti, il giudicato formatosi sugli atti presupposti e la violazione del ne bis in idem.

La decisione

Il TAR ha ritenuto ammissibile l’impugnazione della sanzione pecuniaria, ravvisando un interesse concreto e attuale poiché essa costituisce espressione di un autonomo potere amministrativo e incide direttamente sulla posizione del ricorrente. Ha invece dichiarato inammissibili le censure rivolte contro l’ordinanza di demolizione del 2004 e l’atto del 2016 di ripresa del procedimento sanzionatorio: tali atti erano già stati impugnati e definiti con pronunce passate in giudicato e, comunque, erano stati contestati tardivamente. Ha respinto le doglianze relative all’atto del 24 marzo 2022 concernente immissione in possesso, costituzione di servitù e trascrizione dell’acquisizione gratuita, ritenendolo atto vincolato e meramente attuativo dell’acquisizione prodottasi automaticamente allo scadere del termine di 90 giorni dall’ordinanza di demolizione; la consistenza e qualificazione dell’abuso non potevano più essere rimesse in discussione. Ha invece accolto il ricorso contro la sanzione pecuniaria. Richiamando il sistema delineato dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023, il TAR ha qualificato la sanzione per omessa ottemperanza come misura afflittiva, subordinata all’imputabilità colpevole dell’illecito omissivo, distinto dall’illecito edilizio permanente. Poiché il ricorrente, personalmente e neppure quale legale rappresentante della società responsabile, non aveva la proprietà o la disponibilità delle opere al momento della consumazione dell’illecito, coincidente con la scadenza dei 90 giorni, l’omessa demolizione non poteva essergli imputata. È stato quindi annullato, limitatamente alla sua posizione, l’obbligo solidale di pagamento della sanzione. Le spese sono state compensate tra le parti costituite.

Norme richiamate

• art. 31, commi 1, 2, 3, 4, 4-bis, 5 e 6 d.P.R. 380/2001

  Nel testo sono richiamati i diversi commi dell’art. 31, senza riportarne il testo letterale.

  La repressione dell’abuso edilizio e l’ordine di demolizione seguono una sequenza distinta: l’abuso è illecito permanente; la mancata demolizione entro 90 giorni determina l’acquisizione gratuita ope legis e integra un illecito omissivo istantaneo con effetti permanenti; la successiva sanzione pecuniaria ha carattere afflittivo e richiede l’imputabilità colpevole dell’inottemperanza.

• art. 13, commi 4-bis e seguenti l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  Il testo richiama la disposizione regionale quale base della sanzione e delle servitù, senza riportarne il testo letterale.

  La disciplina regionale è considerata nel quadro della sanzione per l’omessa ottemperanza e dell’acquisizione conseguente all’inottemperanza all’ordine di demolizione.

• l. 689/1981

  Il provvedimento sanzionatorio richiama la qualità di agente responsabile ex l. 689/1981.

  Il richiamo alla responsabilità del legale rappresentante non consente di prescindere dall’imputabilità personale e colpevole della specifica violazione sanzionata.

• art. 7 l. 241/1990

  La censura relativa alla partecipazione procedimentale è stata prospettata dal ricorrente, ma non è stata accolta autonomamente, poiché le questioni riguardanti gli atti presupposti erano precluse dal giudicato e dalla tardività.

• art. 6, comma 2, lett. c), d.P.R. 380/2001

  La disposizione è stata richiamata dal ricorrente per sostenere la diversa qualificazione degli interventi, ma il TAR ha ritenuto ormai preclusa ogni contestazione sulla consistenza e qualificazione dell’abuso.

• art. 16 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  La disposizione è stata invocata per sostenere l’applicabilità di una sanzione pecuniaria relativa a interventi soggetti a SCIA o CILA; la censura non è stata esaminata favorevolmente perché la natura dell’abuso era coperta da precedenti giudicati.

Massime di principio

• L’acquisizione gratuita dell’opera abusiva, dell’area di sedime e dell’area necessaria agli interventi analoghi si produce ope legis allo scadere del termine di 90 giorni assegnato con l’ordine di demolizione; il successivo verbale o atto comunale di accertamento ha natura dichiarativa e serve a formalizzare l’effetto già verificatosi, consentendo l’immissione in possesso e la trascrizione.
• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura afflittiva ed è distinta sia dall’abuso edilizio originario sia dall’ordine di demolizione; per la sua applicazione è necessaria l’imputabilità colpevole dell’omessa demolizione.
• L’obbligazione di ripristino derivante dall’abuso edilizio segue l’opera e può gravare sull’attuale proprietario o detentore ai fini dell’ordine di demolizione, ma la sanzione afflittiva per l’inottemperanza non può essere irrogata a chi, al momento della scadenza del termine per demolire, non aveva la proprietà o la disponibilità dell’opera e non aveva il potere di adempiere.
• Gli atti presupposti già impugnati e definiti con giudicato non possono essere nuovamente contestati nel giudizio contro gli atti successivi, in applicazione del ne bis in idem processuale; le relative censure sono comunque tardive se l’interessato ne aveva avuto tempestiva conoscenza.
• L’impugnazione dell’atto autonomamente sanzionatorio è sorretta da interesse concreto e attuale, anche quando gli atti presupposti siano ormai consolidati, perché la sanzione incide direttamente e autonomamente sulla posizione giuridica del destinatario.

Come è indicizzato