Sentenza n. 8022/2026 - Roma, Sezione 4

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato il parziale silenzio-diniego e i riscontri forniti da Infratel e dal Dipartimento per la Trasformazione Digitale a un’istanza congiuntamente proposta ai sensi degli artt. 22 e seguenti della l. n. 241/1990 e dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013. L’istanza riguardava gli atti, i provvedimenti, le comunicazioni e i documenti relativi al procedimento conclusosi con l’avviso del 4 novembre 2025 sulla mappatura dei civici non collegabili nell’ambito del Piano Italia a 1 Giga, comprese le eventuali misure adottate nei confronti dell’operatore beneficiario, gli atti aggiuntivi delle convenzioni e la documentazione prodotta dall’operatore controinteressato. Infratel aveva consentito l’accesso soltanto a due documenti, oscurando alcune parti della comunicazione dell’operatore del 10 luglio 2025 sul presupposto della tutela di segreti tecnici e commerciali; il Dipartimento aveva esaminato l’istanza esclusivamente come accesso civico generalizzato, trasmettendo un solo documento. La ricorrente ha dedotto la violazione degli artt. 22, 24 e 25 della l. n. 241/1990 e dell’art. 5, comma 2, del d.lgs. n. 33/2013, nonché eccesso di potere per illogicità, difetto di istruttoria e carenza dei presupposti. Ha sostenuto di avere un interesse concreto e attuale, quale partecipante alla gara, a verificare se la riduzione dei civici e la rimodulazione degli obblighi contrattuali avessero alterato la par condicio o determinato un vantaggio economico selettivo in favore dell’operatore beneficiario, anche in relazione alla disciplina sugli aiuti di Stato. Ha inoltre contestato l’oscuramento dei dati tecnici e chiesto l’ostensione della nota di Infratel del 6 agosto 2025, della PEC dell’operatore controinteressato richiamata negli atti istruttori e della comunicazione del 10 luglio 2025 in versione integrale. Nei confronti del Dipartimento ha dedotto, in particolare, difetto di motivazione e istruttoria, nonché travisamento dei fatti, per l’omessa considerazione della domanda di accesso difensivo.

La decisione

Il ricorso è stato accolto solo parzialmente. Il TAR ha ritenuto fondata la censura contro il riscontro del Dipartimento, poiché l’amministrazione aveva erroneamente ritenuto che l’istanza fosse stata presentata esclusivamente come accesso civico generalizzato, omettendo qualsiasi esame della domanda di accesso documentale difensivo ai sensi dell’art. 22 della l. n. 241/1990. La natura di giudizio sul rapporto propria del rito ex art. 116 c.p.a. non ha consentito al giudice di accertare direttamente la fondatezza della pretesa, poiché mancavano un’istruttoria amministrativa e il contraddittorio con gli eventuali controinteressati sul profilo dell’accesso difensivo, oltre agli elementi necessari per il bilanciamento tra interesse difensivo e riservatezza. Il Dipartimento è stato quindi onerato di riesaminare l’istanza entro trenta giorni. Il TAR ha inoltre accolto la domanda relativa alla nota di Infratel del 6 agosto 2025 e alla PEC dell’operatore controinteressato richiamata nell’allegato 1 della nota del 29 ottobre 2025. Tali documenti erano espressamente richiamati in atti già ostesi e Infratel non aveva fornito una motivazione specifica sull’esistenza di rischi per la privacy o di segreti commerciali ostativi all’accesso. L’amministrazione dovrà pertanto esibirli, potendo oscurare soltanto dati sensibili o riferimenti tecnici strettamente riservati, con puntuale motivazione. È stata invece respinta la richiesta di ostensione integrale della documentazione esecutiva e di rimozione degli oscuramenti dalla comunicazione dell’operatore del 10 luglio 2025. La ricorrente non aveva dimostrato un nesso concreto e necessario tra i documenti richiesti e specifiche posizioni giuridiche da tutelare. Il prospettato vantaggio economico selettivo in favore dell’operatore beneficiario era rimasto ipotetico, anche perché la rimodulazione risultava collegata a previsioni legislative, a una decisione europea e ad atti aggiuntivi che mantenevano invariati il termine finale del 30 giugno 2026 e l’investimento privato originariamente assunto, riducendo proporzionalmente il contributo pubblico. Non era stato dimostrato che le parti oscurate fossero necessarie per verificare effetti immediati su costi, prezzi o altri parametri economici direttamente incidenti sulla posizione della ricorrente. La mera partecipazione alla gara originaria e il generico richiamo a possibili impugnazioni, segnalazioni alla Corte dei conti o alla Commissione europea non sono stati ritenuti sufficienti, poiché l’accesso difensivo non può trasformarsi in uno strumento di controllo generalizzato o in una richiesta esplorativa. Le spese sono state integralmente compensate per reciproca soccombenza e complessità delle questioni.

Norme richiamate

• artt. 22 ss. l. 241/1990

  La domanda di accesso difensivo deve essere esaminata dall’amministrazione quando sia stata proposta, anche congiuntamente all’accesso civico generalizzato, e richiede la verifica dell’interesse diretto, concreto e attuale e del nesso di strumentalità con la tutela di una posizione giuridica.

• art. 24 l. 241/1990

  segreti tecnici e commerciali

  La tutela dei segreti tecnici e commerciali può limitare l’accesso, ma il bilanciamento con l’accesso difensivo deve essere effettuato sulla base di un interesse difensivo specificamente allegato e provato.

• art. 25 l. 241/1990

  modalità di esercizio del diritto di accesso

  Il riscontro amministrativo deve riguardare effettivamente tutti i titoli di accesso invocati e motivare specificamente l’eventuale diniego o oscuramento.

• art. 5, comma 2, d.lgs. 33/2013

  accesso civico generalizzato

  L’accesso civico generalizzato è autonomo rispetto all’accesso documentale, ma l’amministrazione deve distinguere e trattare separatamente le diverse basi giuridiche indicate nell’istanza.

• art. 116 c.p.a.

  rito in materia di accesso

  Sebbene il giudizio in materia di accesso abbia natura di giudizio sul rapporto e giurisdizione estesa al merito, il giudice non può sostituirsi all’amministrazione quando manchino una preventiva istruttoria e il contraddittorio sui controinteressati necessari per il bilanciamento degli interessi.

• art. 20, comma 5-bis, d.l. 19/2024, convertito dalla l. 56/2024

  La disposizione è richiamata nel quadro normativo che consente ai beneficiari del Piano Italia a 1 Giga di adempiere agli obblighi anche mediante il collegamento di civici di prossimità.

• art. 1, comma 483, l. 207/2024

  riduzione dei civici e atti aggiuntivi

  In caso di revisione del PNRR con riduzione dei civici, la rimodulazione deve essere recepita mediante atti aggiuntivi, con adeguamento proporzionale del contributo pubblico e mantenimento del termine finale e degli impegni di investimento privato secondo quanto accertato dal giudice.

• art. 99 c.p.a.

  Richiamato in relazione al valore nomofilattico dei principi dell’Adunanza plenaria.

Massime di principio

• Quando un’istanza richiama sia l’accesso documentale difensivo sia l’accesso civico generalizzato, l’amministrazione deve esaminare autonomamente ciascun titolo di accesso e non può limitarsi a decidere sulla sola domanda di accesso civico.
• Nel rito sull’accesso, la natura di giudizio sul rapporto non consente al giudice di accertare direttamente la fondatezza dell’accesso difensivo quando l’amministrazione non abbia svolto alcuna istruttoria su tale domanda e non abbia instaurato il contraddittorio con gli eventuali controinteressati; in tal caso deve essere ordinato il riesercizio del potere.
• L’accesso difensivo richiede la dimostrazione di un nesso di strumentalità concreto e necessario tra i documenti richiesti e una specifica posizione giuridica da tutelare. La mera partecipazione a una gara o il richiamo a possibili iniziative giudiziarie, contabili o sovranazionali non bastano a giustificare un’ostensione generalizzata.
• La richiesta di documenti relativi alla fase esecutiva di un rapporto pubblico non è sorretta da un interesse difensivo concreto se l’istante non dimostra che le modifiche contrattuali producano effetti immediati su costi, prezzi o altri parametri economici direttamente incidenti sulla sua posizione.
• Il diniego o l’oscuramento per tutela di segreti tecnici e commerciali deve essere specificamente motivato con riferimento ai singoli documenti o alle singole parti oscurate; in mancanza di una motivazione concreta, l’amministrazione deve riesaminare la richiesta, fermo il possibile oscuramento dei soli dati sensibili o riferimenti tecnici strettamente riservati.
• La partecipazione alla gara originaria non attribuisce, di per sé, un diritto all’ostensione integrale di tutti gli atti della successiva fase esecutiva, quando non sia indicata l’utilità concreta e immediata che la conoscenza delle informazioni riservate procurerebbe rispetto a una specifica contestazione.

Come è indicizzato