Sentenza n. 217/2026 - Napoli, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente aveva ottenuto nel 2015 un permesso di costruire, rilasciato previa variante urbanistica approvata ai sensi dell'art. 5 d.P.R. 447/1998, per la sopraelevazione di un edificio produttivo ricadente in zona agricola. Il titolo era decaduto per mancato inizio dei lavori entro l'anno. Nel 2024 la società presentava una nuova istanza per un progetto identico, sostenendo che la variante urbanistica fosse ancora efficace e consentisse il rilascio del nuovo titolo. Il Comune negava il permesso rilevando l'ambiguità tra procedimento ordinario ex art. 10 d.P.R. 380/2001 e procedimento in variante ex art. 8 d.P.R. 160/2010; l'incompatibilità dell'intervento con la disciplina della zona agricola e con i limiti di altezza; l'impossibilità di attivare una nuova variante in assenza di P.U.C., alla luce della disciplina regionale; l'inapplicabilità dell'art. 8 d.P.R. 160/2010, non trattandosi di insediamento o ampliamento di un impianto produttivo ma della realizzazione di immobili destinati alla locazione o alla vendita da parte di una società immobiliare; nonché la necessità di un nuovo e completo iter autorizzatorio. La ricorrente deduceva violazione degli artt. 41, 42, 97 e 117 Cost., della normativa regionale campana, degli artt. 5 d.P.R. 447/1998 e 8 d.P.R. 160/2010, del d.P.R. 380/2001, delle competenze provinciali in materia urbanistica e dei principi del giusto procedimento e del legittimo affidamento, oltre a eccesso di potere per grave difetto di motivazione, carenza dei presupposti, arbitrarietà, contraddittorietà e ingiustizia manifesta. Contestava in particolare che la decadenza del permesso di costruire determinasse anche la perdita di efficacia della variante, sosteneva la perdurante vigenza della destinazione produttiva impressa nel 2014 e affermava che gli immobili da locare o vendere costituissero l'oggetto dell'attività produttiva della società e fossero quindi assimilabili a impianti produttivi. Il Comune eccepiva preliminarmente il difetto di interesse per mancata impugnazione del provvedimento di decadenza del precedente permesso di costruire.

La decisione

Il TAR ha respinto il ricorso, ritenendo assorbibile l'eccezione preliminare di inammissibilità perché il ricorso era comunque infondato nel merito. Ha stabilito che la deliberazione comunale del 2014 non aveva approvato una variante ordinaria destinata a modificare a tempo indeterminato il PRG, ma aveva approvato lo specifico progetto di ampliamento in variante al PRG. La modifica urbanistica era quindi strumentale e inscindibilmente collegata all'intervento edilizio autorizzato; la decadenza del permesso di costruire ha comportato anche il venir meno dell'efficacia della variante. Tale conclusione è coerente con la natura eccezionale e derogatoria dei procedimenti di cui all'art. 5 d.P.R. 447/1998 e all'art. 8 d.P.R. 160/2010, che non possono trasformarsi in modalità ordinarie di modifica della pianificazione urbanistica. È stato respinto anche il motivo relativo alla possibilità di attivare un nuovo procedimento in variante, poiché la perdurante efficacia della precedente variante costituiva il presupposto dell'argomentazione della ricorrente e tale presupposto era venuto meno. È stato inoltre ritenuto infondato il motivo concernente l'applicabilità dell'art. 8 d.P.R. 160/2010: gli immobili realizzati da una società immobiliare per essere locati o venduti non sono impianti produttivi, poiché non costituiscono luoghi nei quali si svolgono fasi della produzione di beni o prestazioni di servizi, ma sono l'oggetto stesso della prestazione della società. Estendere l'art. 8 a tale ipotesi consentirebbe di realizzare nuovi immobili in deroga al PRG senza il necessario collegamento con l'insediamento o l'ampliamento di una concreta attività produttiva, alterando ingiustificatamente l'assetto urbanistico. L'ultimo motivo è stato dichiarato assorbito per la natura plurimotivata del diniego. Le spese sono state compensate.

Norme richiamate

• art. 5 d.P.R. 447/1998

  Qualora il progetto presentato sia in contrasto con lo strumento urbanistico, o comunque richieda una sua variazione, il responsabile del procedimento rigetta l'istanza. Tuttavia, allorché il progetto sia conforme alle norme vigenti in materia ambientale, sanitaria e di sicurezza del lavoro ma lo strumento urbanistico non individui aree destinate all'insediamento di impianti produttivi ovvero queste siano insufficienti in relazione al progetto presentato, il responsabile del procedimento può, motivatamente, convocare una conferenza di servizi.

  La procedura ha carattere eccezionale e derogatorio; la variante approvata per lo specifico progetto produttivo resta funzionalmente collegata a quel progetto e non si consolida necessariamente come modifica ordinaria e permanente dello strumento urbanistico.

• art. 8 d.P.R. 160/2010

  Nei comuni in cui lo strumento urbanistico non individua aree destinate all'insediamento di impianti produttivi o individua aree insufficienti, fatta salva l'applicazione della relativa disciplina regionale, l'interessato può richiedere al responsabile del SUAP la convocazione della conferenza di servizi... Qualora l'esito della conferenza di servizi comporti la variazione dello strumento urbanistico... il verbale è trasmesso al Sindaco ovvero al Presidente del Consiglio comunale...

  La variante semplificata è eccezionale, deve essere collegata inscindibilmente a uno specifico progetto di attività produttiva e non può essere utilizzata per realizzare immobili destinati alla successiva locazione o vendita da parte di una società immobiliare.

• art. 1, comma 1, lett. j, d.P.R. 160/2010

  Per "impianti produttivi" s’intendono i fabbricati o altri manufatti, gli impianti e altri luoghi in cui si svolgono tutte o parte delle fasi di produzione di beni e la prestazione dei servizi.

  Gli immobili destinati a essere locati o venduti da una società immobiliare non sono luoghi nei quali si svolgono fasi produttive o prestazioni di servizi, ma costituiscono l'oggetto della prestazione della società; pertanto non rientrano nell'ambito applicativo dell'art. 8.

• art. 6, comma 4, Regolamento Regione Campania n. 5/2011

  La disposizione è richiamata dal Comune e dal giudice nell'ambito della questione relativa alla possibilità di approvare nuove varianti in assenza del P.U.C.; il motivo è respinto in quanto fondato sull'erroneo presupposto della perdurante efficacia della precedente variante.

• art. 15 d.P.R. 380/2001

  È richiamato dall'art. 8 d.P.R. 160/2010 quanto alle modalità di avvio e conclusione degli interventi approvati mediante il procedimento speciale.

Massime di principio

• La variante urbanistica approvata nell'ambito del procedimento speciale per l'insediamento o l'ampliamento di un'attività produttiva, quando la deliberazione approva lo specifico progetto in variante al piano regolatore, è strumentale e inscindibilmente collegata a quel progetto; pertanto, salvo che il Consiglio comunale abbia inteso approvare una variante ordinaria, la decadenza del titolo edilizio comporta il venir meno dell'efficacia della variante.
• Il procedimento di variante semplificata previsto dall'art. 8 d.P.R. 160/2010 ha natura eccezionale e derogatoria e non può essere utilizzato come modalità ordinaria di modifica dello strumento urbanistico generale. I presupposti relativi all'assenza o all'insufficienza di aree destinate agli impianti produttivi devono essere accertati in modo oggettivo e rigoroso in relazione allo specifico progetto presentato.
• Ai fini dell'art. 8 d.P.R. 160/2010, per impianto produttivo deve intendersi un fabbricato, manufatto, impianto o altro luogo nel quale si svolgono fasi della produzione di beni o della prestazione di servizi. Non rientrano nella nozione gli immobili costruiti da una società immobiliare per essere successivamente locati o venduti, poiché tali immobili costituiscono l'oggetto, e non il luogo, della prestazione economica.
• Una variante urbanistica speciale collegata a un progetto produttivo non può essere mantenuta indefinitamente come deroga al piano regolatore quando siano venuti meno il titolo edilizio e i presupposti concreti che ne giustificavano l'approvazione; diversamente, lo strumento eccezionale verrebbe trasformato in una modifica ordinaria della pianificazione territoriale.

Come è indicizzato