Sentenza n. 1351/2026 - Salerno, Sezione 2

Esito

La controversia

La ricorrente ha impugnato la determinazione con cui il Comune aveva accertato la mancata ottemperanza a una precedente ordinanza di demolizione relativa a tre stalle abusive e aveva applicato la sanzione pecuniaria. Ha dedotto: la carenza di legittimazione passiva, sostenendo di non essere autrice dell'abuso e di essere soltanto proprietaria del fondo; l'insussistenza del presupposto dell'accertamento, assumendo che l'ordinanza considerata dall'amministrazione non integrasse né sostituisse validamente il precedente ordine demolitorio; l'impossibilità di eseguire la demolizione, prospettata come fatto impeditivo o estintivo della pretesa sanzionatoria, con richiamo all'art. 2697 c.c. Nel corso della vicenda risultava inoltre che l'acquisizione gratuita dell'area al patrimonio comunale era intervenuta nel 2013, prima dell'entrata in vigore, il 12 novembre 2014, della disciplina sanzionatoria dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001.

La decisione

Il TAR ha ritenuto legittimo l'accertamento dell'inottemperanza quanto alla mancata demolizione. La ricorrente aveva legittimazione passiva perché risultava comproprietaria dell'area sulla quale era stato commesso l'abuso; inoltre, non aveva demolito le opere entro i novanta giorni dalla notifica dell'ordine ripristinatorio. Il Collegio ha richiamato l'Adunanza plenaria n. 16/2023, secondo cui la scadenza del termine di novanta giorni produce gli effetti previsti dall'art. 31, comma 3 e comma 4, d.P.R. 380/2001 e determina, per il proprietario rimasto inerte, la perdita del titolo di legittimazione rispetto al bene. Tuttavia, ha distinto l'acquisizione gratuita al patrimonio comunale dalla sanzione pecuniaria: quest'ultima ha natura afflittiva e carattere personale e costituisce illecito amministrativo omissivo propter rem con effetti permanenti. In applicazione del principio di irretroattività affermato dall'Adunanza plenaria n. 16/2023, la sanzione introdotta dall'art. 31, comma 4-bis, non può essere applicata quando l'inottemperanza si sia consumata prima del 12 novembre 2014. Poiché nel caso concreto l'acquisizione gratuita era intervenuta nel 2013, da quel momento i proprietari avevano perso la disponibilità giuridica del bene e non potevano più adempiere all'ordine demolitorio; l'omissione sanzionata nel 2025 non era quindi giuridicamente più sussistente. Il ricorso è stato accolto limitatamente alla sanzione pecuniaria, con annullamento della determinazione in tale parte, e rigettato nel resto. Le spese sono state compensate per reciproca soccombenza.

Norme richiamate

• art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001

  "Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione..."

  La mancata ottemperanza all'ordine di demolizione entro novanta giorni consente l'acquisizione gratuita del bene e dell'area di sedime al patrimonio comunale.

• art. 31, comma 4, d.P.R. 380/2001

  "Se il responsabile dell'abuso non provvede alla demolizione e al ripristino dello stato dei luoghi nel termine di novanta giorni dall'ingiunzione, il bene e l'area di sedime, nonché quella necessaria, secondo le vigenti prescrizioni urbanistiche, alla realizzazione di opere analoghe a quelle abusive sono acquisiti di diritto gratuitamente al patrimonio del comune. L'area acquisita non può comunque essere superiore a dieci volte la complessiva superficie utile abusivamente costruita"

  La scadenza del termine di novanta giorni è collegata all'acquisizione gratuita del bene e dell'area al patrimonio comunale.

• art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001

  "prevede una sanzione pecuniaria da 2.000 a 20.000 euro, a carico del responsabile che non ottempera all'ordine di demolizione"

  La sanzione pecuniaria ha natura afflittiva e carattere personale; costituisce conseguenza distinta dall'acquisizione e non è applicabile retroattivamente a inottemperanze consumate prima della sua entrata in vigore.

• art. 2697 c.c.

  È stato richiamato dalla ricorrente in relazione all'onere di provare l'impossibilità di eseguire la demolizione; il giudice non ha fondato su tale disposizione l'accoglimento, avendo deciso la controversia sulla diversa ragione dell'inapplicabilità temporale della sanzione.

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  La disciplina dell'inottemperanza all'ordine di demolizione distingue gli effetti reali dell'acquisizione gratuita dalla sanzione pecuniaria personale e afflittiva.

Massime di principio

• La comproprietà dell'area sulla quale è stato commesso un abuso edilizio è sufficiente a radicare la legittimazione passiva del comproprietario rispetto all'accertamento dell'inottemperanza all'ordine di demolizione, anche se il comproprietario non è l'autore materiale dell'abuso.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 ha natura afflittiva e personale e configura un illecito amministrativo omissivo propter rem, distinto dall'illecito edilizio originario e dall'acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale.
• La sanzione pecuniaria prevista dall'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001 non può essere applicata retroattivamente quando il termine di novanta giorni per ottemperare all'ordine di demolizione sia inutilmente decorso prima del 12 novembre 2014, data di entrata in vigore della disposizione sanzionatoria, anche se l'inottemperanza sia stata accertata successivamente.
• Quando l'acquisizione gratuita del bene al patrimonio comunale sia intervenuta prima dell'entrata in vigore dell'art. 31, comma 4-bis, d.P.R. 380/2001, il proprietario perde la disponibilità giuridica del bene e non può più adempiere all'ordine di demolizione; una successiva sanzione pecuniaria non può quindi essere riferita a un'omissione giuridicamente ancora sussistente.

Come è indicizzato