Sentenza n. 424/2026 - Consiglio Di Stato, Sezione 2

Esito

La controversia

La società ha impugnato la sentenza con cui il TAR aveva dichiarato in parte inammissibili e in parte respinto i ricorsi contro le note comunali riguardanti il contributo di costruzione dovuto per la sanatoria di un soppalco interno in acciaio di 104 mq e la qualificazione urbanistica dell’attività esercitata nell’immobile. Con il primo motivo ha dedotto travisamento e contraddittorietà, sostenendo che il TAR avesse esaminato una sola delle due note comunali aventi la stessa data. Con il secondo motivo ha contestato la dichiarazione di inammissibilità della domanda di annullamento della nota relativa al contributo, deducendo violazione dell’art. 35, comma 1, lett. b), c.p.a., difetto di motivazione e travisamento, e sostenendo la natura provvedimentale dell’atto. Con il terzo motivo ha contestato la qualificazione commerciale dell’attività, deducendo violazione degli artt. 16 e 36 d.P.R. 380/2001, degli artt. 51 e 52 l.r. Lombardia n. 12/2005 e dell’art. 18 delle NTA del Piano dei Servizi del PGT comunale. La società sosteneva che l’attività, svolta online, consistesse essenzialmente in ricezione, stoccaggio, deposito e spedizione di merci, con conseguente destinazione logistica o produttiva e minore contributo di costruzione. Con il quarto motivo ha contestato la declaratoria di inammissibilità della domanda relativa alla gratuità del mutamento di destinazione d’uso, sostenendo la natura provvedimentale della nota comunale e la sua idoneità a orientare la futura attività amministrativa. Sono stati inoltre riproposti motivi relativi a un preteso difetto di istruttoria.

La decisione

L’appello è stato integralmente respinto. Il primo motivo è stato ritenuto manifestamente infondato, perché dalla lettura complessiva della sentenza risultava che il TAR aveva distinto le due note aventi la stessa data, attribuendo loro diverso contenuto e pronunciando in modo differenziato. Il secondo motivo è stato respinto poiché, nelle controversie sulla spettanza e sulla liquidazione del contributo di costruzione, la posizione del privato è tutelata mediante l’accertamento del rapporto di credito e l’eventuale condanna alla restituzione, non mediante l’annullamento di un atto privo di natura provvedimentale; pertanto era corretta l’inammissibilità della domanda caducatoria. Il terzo motivo è stato respinto. La destinazione d’uso del soppalco non poteva essere valutata atomisticamente, essendo il soppalco accessorio, fisicamente e funzionalmente, al più ampio immobile nel quale si svolgeva l’attività della società. La qualificazione doveva quindi riferirsi all’attività complessiva e al relativo carico urbanistico. Le attività di ricezione degli ordini, verifica della disponibilità dei prodotti, fatturazione, imballaggio e spedizione, pur svolte nell’ambito di vendite online e senza accesso del pubblico, costituiscono esecuzione dei contratti di compravendita e non possono essere separate dall’attività commerciale svolta dal venditore né ricondotte alla mera logistica. Il commercio online può comunque determinare un aumento del carico urbanistico, anche per il flusso di fornitori, spedizionieri e dipendenti. Il quarto motivo è stato respinto perché la nota sulla gratuità del mutamento di destinazione d’uso costituiva un parere preventivo reso su richiesta della società e non un provvedimento lesivo; non rilevano, per determinarne gli effetti, poteri amministrativi non ancora esercitati o eventi futuri e incerti. I motivi di primo grado riproposti sul difetto di istruttoria non sono stati esaminati in via prioritaria, perché subordinati alla fondatezza dell’appello, comunque risultando infondati nel merito. La società appellante è stata condannata al pagamento di euro 4.000, oltre accessori, per le spese del giudizio.

Norme richiamate

• art. 35, comma 1, lett. b), d.lgs. 104/2010

  La domanda di annullamento è inammissibile quando l'atto impugnato non ha natura provvedimentale e la tutela effettiva deve essere perseguita mediante un'azione di accertamento del rapporto sostanziale.

• art. 16 d.P.R. 380/2001

  La qualificazione dell'attività e della relativa destinazione d'uso rileva ai fini della determinazione del contributo di costruzione.

• art. 36 d.P.R. 380/2001

  L'accertamento di conformità e il permesso di costruire in sanatoria non sottraggono la determinazione del contributo di costruzione alla verifica della destinazione d'uso effettiva e del carico urbanistico.

• art. 23-ter d.P.R. 380/2001

  Il giudizio richiama la non applicabilità diretta della disposizione in Lombardia, in ragione della disciplina regionale fatta salva dalla norma in materia di mutamento di destinazione d'uso.

• artt. 51 e 52 l.r. Lombardia n. 12/2005

  Le disposizioni regionali concorrono a disciplinare la rilevanza urbanistica del mutamento di destinazione d'uso e la qualificazione dell'attività esercitata nell'immobile.

• art. 87, comma 4-bis, d.lgs. 104/2010

Massime di principio

• Nelle controversie sulla spettanza e sulla liquidazione del contributo di costruzione, la tutela giurisdizionale ha natura principalmente accertativa del rapporto di credito e non richiede l'impugnazione caducatoria dell'atto comunale, quando questo non costituisca un provvedimento amministrativo lesivo.
• La destinazione d'uso di una porzione edilizia accessoria deve essere valutata in rapporto all'attività complessivamente esercitata nell'immobile, quando la porzione sia fisicamente e funzionalmente collegata al fabbricato principale; non è consentita una qualificazione atomistica idonea a disconoscere il carico urbanistico complessivo.
• Le attività di ricezione degli ordini, verifica della disponibilità dei prodotti, fatturazione, imballaggio e spedizione, svolte dal venditore nell'ambito del commercio online, costituiscono esecuzione dell'attività commerciale e non mera attività logistica o di deposito.
• L'assenza di accesso diretto del pubblico e lo svolgimento delle vendite tramite canali telematici non escludono la destinazione commerciale né l'incremento del carico urbanistico, che può derivare anche dai flussi di fornitori, spedizionieri e dipendenti.
• Una nota comunale resa in via preventiva su richiesta dell'interessato, relativa a un futuro mutamento di destinazione d'uso, non è autonomamente lesiva quando si limiti a esprimere un orientamento e non eserciti ancora il potere amministrativo; non assumono rilievo poteri futuri o eventi meramente ipotetici.

Come è indicizzato