Sentenza n. 1046/2026 - Bologna, Sezione 1

Esito

La controversia

Le ricorrenti hanno impugnato l’atto comunale del 23 marzo 2022, con cui il Comune ha formalizzato l’immissione in possesso, costituito servitù e disposto la trascrizione dell’acquisizione gratuita di immobili già interessati da un’ordinanza di demolizione del 2004, e la successiva determinazione del 24 marzo 2022, con cui è stata applicata una sanzione pecuniaria per l’inottemperanza. Le ricorrenti, divenute proprietarie nel 2009, hanno dedotto il difetto di legittimazione passiva, sostenendo di non essere responsabili degli abusi commessi dal precedente proprietario; la violazione dell’affidamento e della certezza del diritto, nonché il difetto di motivazione, in ragione dell’inerzia comunale e della mancata trascrizione dell’ordinanza di demolizione; la prescrizione della pretesa comunale; il travisamento dei fatti, la manifesta ingiustizia, la contraddittorietà e l’illogicità dell’acquisizione; la violazione della disciplina regionale sull’acquisizione; l’erronea applicazione della sanzione reale della demolizione e dell’acquisizione, anziché della sola sanzione pecuniaria; la violazione del principio di irretroattività della sanzione pecuniaria, introdotta successivamente ai fatti; il difetto di motivazione sulla scelta dell’importo massimo della sanzione; e l’erroneità dell’imputazione della sanzione alle ricorrenti, poiché l’acquisizione si sarebbe perfezionata prima del loro acquisto. Il Comune ha eccepito l’inammissibilità per carenza di interesse, natura meramente ricognitiva degli atti, violazione del ne bis in idem e difetto di legittimazione e interesse, richiamando i precedenti giudicati sull’ordinanza di demolizione e sull’accertamento dell’inottemperanza.

La decisione

Il TAR ha respinto le eccezioni preliminari del Comune. Gli atti impugnati hanno natura provvedimentale e producono effetti autonomi e pregiudizievoli: l’atto di immissione in possesso e trascrizione, pur dichiarativo di un’acquisizione già verificatasi ope legis, incide sulla posizione delle ricorrenti ancora intestatarie nei registri immobiliari; la sanzione pecuniaria costituisce invece esercizio di un autonomo potere amministrativo. Non vi è ne bis in idem perché il giudizio riguarda atti diversi da quelli già definiti, fermo il limite derivante dal giudicato sui provvedimenti presupposti. Nel merito, il TAR ha richiamato la scansione procedimentale delineata dall’Adunanza Plenaria n. 16/2023: l’abuso edilizio è un illecito permanente e il dovere di ripristino segue l’opera abusiva; l’ordinanza di demolizione deve essere eseguita entro novanta giorni; alla scadenza si producono l’acquisizione gratuita ope legis del bene, dell’area di sedime e di quella necessaria, nonché l’illecito istantaneo con effetti permanenti di inottemperanza; il successivo accertamento ha efficacia dichiarativa ed è necessario per l’immissione in possesso e la trascrizione; la sanzione pecuniaria ha natura afflittiva e richiede l’imputabilità colpevole dell’inottemperanza. L’impugnazione dell’atto del 23 marzo 2022 è stata respinta. Le censure relative alla consistenza, qualificazione ed entità dell’abuso sono state ritenute inammissibili perché riferite a profili già definitivamente accertati dall’ordinanza di demolizione e dai giudicati successivi. Non è tutelabile un affidamento nella stabilità di un abuso edilizio accertato. Sebbene le ricorrenti abbiano acquistato dopo il decorso del termine di novanta giorni, esse risultavano ancora intestatarie catastali e, in forza della continuità delle trascrizioni, erano legittimamente destinatarie dell’atto necessario a adeguare la pubblicità immobiliare all’acquisizione già perfezionatasi. È stata invece accolta l’impugnazione della determinazione sanzionatoria del 24 marzo 2022, limitatamente all’obbligo solidale imposto alle ricorrenti. L’illecito di inottemperanza si era consumato allo scadere dei novanta giorni dall’ordinanza del 2004, prima dell’acquisto delle ricorrenti. Poiché la sanzione pecuniaria è afflittiva e presuppone la colpevole imputabilità dell’inottemperanza, essa non poteva essere applicata alle acquirenti successive, che non erano responsabili dell’omessa demolizione. La precedente comunicazione del 2016 riguardava il profilo propter rem e l’acquisizione, ma non fondava l’imputabilità soggettiva necessaria per la sanzione pecuniaria. Le spese sono state compensate per soccombenza reciproca.

Norme richiamate

• art. 31 d.P.R. 380/2001

  comma 1; comma 2; comma 3; comma 4; comma 4-bis; commi 5 e 6

  La disposizione disciplina la repressione degli abusi edilizi, l’ordine di demolizione, l’acquisizione gratuita ope legis in caso di inottemperanza, l’accertamento dichiarativo dell’inottemperanza, l’immissione in possesso e la sanzione pecuniaria. L’acquisizione si perfeziona alla scadenza del termine di novanta giorni; la sanzione pecuniaria ha natura afflittiva e richiede l’imputabilità colpevole dell’inottemperanza.

• art. 13 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  È richiamato quale base regionale per la costituzione delle servitù e per gli effetti conseguenti all’acquisizione del bene al patrimonio comunale.

• art. 16 l.r. Emilia-Romagna 23/2004

  È stato invocato dalle ricorrenti in relazione alla disciplina sanzionatoria edilizia, ma il TAR ha deciso la controversia sulla base della natura dell’illecito e dei presupposti dell’art. 31 d.P.R. 380/2001.

• art. 6, comma 2, lett. c), d.P.R. 380/2001

  È stato invocato dalle ricorrenti per sostenere la diversa qualificazione degli interventi e l’applicabilità della sola sanzione pecuniaria; le relative censure sono state ritenute precluse dal giudicato sui presupposti dell’abuso.

• Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato n. 16/2023

  La pronuncia è richiamata per la distinzione tra le fasi della repressione dell’abuso, l’effetto acquisitivo automatico alla scadenza del termine di demolizione, la natura dichiarativa del successivo accertamento e la necessità dell’imputabilità colpevole per la sanzione pecuniaria.

Massime di principio

• L’abuso edilizio realizzato in assenza di titolo, in totale difformità o con variazioni essenziali costituisce un illecito permanente, sicché il potere repressivo e il dovere di ripristino non sono soggetti a termini di decadenza o prescrizione finché permane la situazione illecita.
• L’acquisizione gratuita al patrimonio comunale prevista dall’art. 31, comma 3, d.P.R. 380/2001 si produce ope legis alla scadenza del termine di novanta giorni fissato dall’ordinanza di demolizione, mentre il successivo accertamento dell’inottemperanza ha efficacia dichiarativa ed è funzionale all’immissione in possesso e alla trascrizione.
• L’obbligazione di ripristino collegata all’abuso edilizio ha natura propter rem e segue la disponibilità dell’opera abusiva; pertanto, il successivo acquirente può essere destinatario degli atti necessari a dare esecuzione all’acquisizione e alla pubblicità immobiliare, anche se non era proprietario al momento della realizzazione dell’abuso o della scadenza del termine di demolizione.
• La sanzione pecuniaria per l’inottemperanza all’ordine di demolizione ha natura afflittiva e, diversamente dall’obbligo ripristinatorio, richiede l’imputabilità colpevole dell’illecito. Non può quindi essere applicata al soggetto che abbia acquistato il bene dopo la consumazione dell’inottemperanza.
• Un atto comunale successivo, pur dichiarativo di un’acquisizione già prodottasi per legge, è autonomamente impugnabile quando produce effetti propri e pregiudizievoli, come l’immissione in possesso, la costituzione di servitù o la trascrizione nei registri immobiliari; analogamente, è autonomamente impugnabile la determinazione della sanzione pecuniaria, quale esercizio di un potere distinto.

Come è indicizzato